Как отмечает В.Е. Чиркин в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной, исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более - юридического лица публичного права) в них нет. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямо отказывались признать орган публичной власти юридическим лицом, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ.

Между тем в теории, да и на практике, стали более четко различать понятия учреждения и органа (как правило, сначала речь шла о государственных учреждениях и органах). Сложившаяся ситуация не позволяла больше экстраполировать подход к учреждению как юридическому лицу на органы государства. Поскольку законодатель на эту ситуацию не реагировал, а цивилисты твердо стояли на том, что орган государства - не юридическое лицо (и они были правы, подходя к органу государства с гражданско-правовых позиций), то тезис об органе государства как юридическом лице стал проникать в российское законодательство в массовом порядке не через законы, а через нормативные подзаконные акты, издаваемые исполнительными органами государственной власти. Это понятно, так как именно им, больше чем представительным органам или судам, приходилось фактически выступать в роли юридических лиц, не являясь таковыми по закону (ГК РФ). [32. стр. 88].

Исследование О.Е. Кутафина свидетельствует, что, с одной стороны, субъекты публичного права, участвуя в гражданских правоотношениях, не утрачивают свою сущность юридических лиц публичного права, с другой стороны, показывает, что нет непреодолимых границ между теми и другими. Встает вопрос: до какой степени они преодолимы? Органы публичной власти участвуют в гражданском обороте (пусть как представители, а иногда и не только), а до какой степени юридические лица частного права могут выполнять и могут ли выполнять функции юридических лиц - органов публичной власти? Ведь есть же, например, частные охранные агентства, выполняющие задачи, которые всегда считались государственными задачами? [31, стр. 3]. В связи с развитием современного законодательства может стать возможной и такая передача части функций органов местного самоуправления частным структурам.

Действующий закон допускает регистрацию в качестве юридических лиц и органов местной администрации. В соответствии с частью 3 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ [5] основаниями для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа и утверждение положения о нем этим представительным органом муниципального образования.

Так, например, в Уставе Соликамского муниципального района предусмотрена следующая структура органов местного самоуправления:

В соответствии со статьей 8 Устава «структуру органов местного самоуправления района составляют представительный орган муниципального района, глава муниципального района, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального района), иные органы местного самоуправления, предусмотренные настоящим Уставом и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления Соликамского муниципального района:

Земское Собрание Соликамского муниципального района Пермского края;

Глава Соликамского муниципального района;

Администрация Соликамского муниципального района Пермского края.

Иные органы местного самоуправления создаются по решению Земского Собрания Соликамского муниципального района для решения вопросов, связанных с осуществлением полномочий органов местного самоуправления по отдельным вопросам, отнесенным к их ведению. В систему органов местного самоуправления Соликамского муниципального района входят:

Финансовое управление Соликамского муниципального района Пермского края;

Комитет имущественных отношений Соликамского муниципального района Пермского края;

Управление образования Соликамского муниципального района Пермского края.

Указанные органы местного самоуправления являются юридическими лицами и действуют на основании положений о них, утверждаемых Земским Собранием Соликамского муниципального района.

В качестве контрольного органа местного самоуправления района Земским Собранием формируется комиссия муниципального финансового контроля Соликамского муниципального района, которая действует на основании положения о ней, утверждаемого Земским Собранием. Комиссия муниципального финансового контроля не является юридическим лицом, входит в структуру Земского Собрания» [7].

В настоящем разделе уже были рассмотрены полномочия органов местного самоуправления как носителей правосубъектности. Но в соответствии с законодательством о местном самоуправлении от имени муниципального образования могут выступать и должностные лица.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 131-ФЗ [5] структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным.

Высшим должностным лицом в соответствии со статьей 36 Федерального закона № 131-ФЗ [5] является глава муниципального образования. Глава муниципального образования в пределах полномочий представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Так, в Соликамском муниципальном районе Глава Соликамского муниципального района является высшим должностным лицом муниципального района, наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального района избирается на муниципальных выборах и возглавляет администрацию Соликамского муниципального района. Срок полномочий - 5 лет (статья 12 Устава) [7].

Глава муниципального образования наряду с органами местного самоуправления - юридическими лицами, является носителем правосубъектности муниципального образования. Глава имеет право подписывать от имени муниципального образования договоры, соглашения, обладает полномочиями в рамках бюджетного процесса, несет ответственность в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении (статьи 74-76 Федерального закона № 131-ФЗ [5]).

2.3 Особенности правомочий муниципального образования как собственника имущества

Как и любому иному собственнику муниципальным образованиям принадлежат права владения, пользования и распоряжения их имуществом. Они могут осуществлять правомочия собственника как непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельные субъекты гражданского права - унитарные предприятия и учреждения с закреплением за ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В последнем случае имущество остается в собственности публично-правового образования.

К вопросам местного значения муниципальных образований относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, законодательно ограничен. Исчерпывающий перечень видов такого имущества содержится в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ [5]. Это имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом вопросов местного значения; имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения.

Таким образом, перечень имущества отражает публично-правовую сторону деятельности местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Некоторые правоведы выражают мнение, что право собственности муниципального образования на имущество, жестко связанное с его предназначением (ч. 5 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ), ограничивает право собственника наравне с другими субъектами предпринимательской деятельности законными способами получать прибыль, направляемую на решение вопросов местного значения. Между тем это положение указанного Закона уже создало проблему вынужденного и несправедливого перераспределения муниципальной собственности между уровнями местной власти - поселениями и муниципальными районами [28, стр.7].

В соответствии с частью 2 статьи 215 ГК РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в статье 125 ГК РФ.

Например, в Соликамском муниципальном районе таким органом является Комитет имущественных отношений Соликамского муниципального района Пермского края.

В соответствии с положением о Комитете имущественных отношений Комитет входит в систему органов местного самоуправления Соликамского муниципального района, является специальным уполномоченным органом по управлению имуществом Соликамского муниципального района.

Комитет осуществляет управление и распоряжение объектами муниципальной собственности в пределах компетенции, установленной Положением [8].

В соответствии с частью 4 статьи 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

2.4 Местные бюджеты

В целях осуществления правосубъектности муниципальных образований, то есть реализации их полномочий, необходимы финансовые ресурсы.

В соответствии со статьей 14 Бюджетного кодекса РФ [4], каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

Европейская хартия о местном самоуправлении (ч. 1 ст. 9) [1] наделяет органы местного самоуправления правом на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Местные налоги и сборы «по меньшей мере» представляют часть финансовых средств органов местного самоуправления (ч. 4 ст. 9).

Допуская возможность финансовой зависимости местного самоуправления от источников финансирования, хартия исходит из необходимости их гибкости и разнообразия (ч. 4 ст. 9).

В соответствии со статьей 1 Европейской Хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения [1].

В целях обеспечения реальной способности осуществления функций местного самоуправления законодательством предусматриваются различные механизмы.

В первую очередь, это формирование доходной базы местных бюджетов. В соответствии с главой 9 Бюджетного кодекса РФ [4] доходная часть бюджетов состоит из налоговых и неналоговых доходов. Проблема состоит в том, что нормативы поступлений доходов не могут обеспечить все потребности муниципального образования, в результате чего создается ситуация, при которой даже сравнительно благополучные территории становятся дотационными, то есть нуждаются в финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5