- право органов местного самоуправления непосредственно применять федеральные нормативные акты, если субъект Российской Федерации не принял собственный нормативный акт или если он (нормативный акт субъекта Российской Федерации) противоречит федеральному закону Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 ноября 1997 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" в связи с запросом Тульского областного суда" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 45. Ст. 5241.;

- неправомерность установления федеральными органами государственной власти сроков проведения выборов (после проведения первоначальных выборов в органы местного самоуправления) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 1996 г. N 13-П "По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 23. Ст. 2811.;

- право Российской Федерации, как суверенного государства, предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе досрочное прекращение полномочий соответствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий - при условии, что оно сопровождается одновременным назначением новых выборов и, как разновидность ответственности, соразмерно степени совершенного нарушения и значимости защищаемых интересов, - само по себе не может рассматриваться как неправомерное вмешательство органов государственной власти в деятельность местного самоуправления Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 1997 г. N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 42. Ст. 4902.;

- отсутствие различий в правовом статусе муниципальных образований. Муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями. Между ними нет отношений подчиненности, и следовательно, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции в отношении органов и должностных лиц других муниципальных образований Там же.;

- неправомерность предложения органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами кандидатур на должность глав муниципальных образований в случае, если глава муниципального образования избирается представительным органом местного самоуправления из своего состава. Указанные органы и должностные лица также не вправе вносить предложения об освобождении главы муниципального образования от занимаемой должности Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708; Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 4. Ст. 532.;

- закрепление срока полномочий депутатов представительного органа местного самоуправления только в уставе муниципального образования. Он не должен закрепляться в каких-либо нормативных актах субъектов Российской Федерации, не исключая и их конституции (уставы) Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943..

Кроме того, методологическое значение для определения принципов построения модели взаимоотношений государства и местного самоуправления имеют Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г., содержащее положение о том, что местное самоуправление реализуется на основе сочетания государственных и общественных начал, не изменяет природу местного самоуправления и не затрагивает право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. N 236-О "По запросу Верховного Суда Кабардино-Балкарской Республики о проверке конституционности пункта "е" статьи 81 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, статьи 2 и пункта 3 статьи 17 Закона Кабардино-Балкарской Республики "О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 2. Ст. 214., и Определение от 4 февраля 1999 г., в котором для характеристики органов государственной власти и органов местного самоуправления используются как одни и те же правовые термины, так и различные. Например, понятие "публичная власть" подчеркивает общность природы государственной власти и местного самоуправления, тогда как понятие "государственная природа" используется для характеристики исключительно органов государственной власти субъектов Российской Федерации Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 4 февраля 1999 г. N 1-О "О прекращении производства по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции Республики Хакасия, Закона Республики Хакасия "Об органах власти района, города республиканского значения в Республике Хакасия" и Закона Республики Хакасия "О Правительстве Республики Хакасия" в связи с запросом Верховного Суда Республики Хакасия" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 8. Ст. 1092..

Вышеуказанные решения Конституционного Суда Российской Федерации оказали важное, во многом решающее влияние на формирование конституционной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Не следует забывать о том, что Конституционный Суд Российской Федерации во всех своих решениях основывается на нормах Конституции Российской Федерации. Следовательно, все особенности взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, которые были сформулированы Конституционным Судом Российской Федерации, вытекают из Конституции Российской Федерации. Исходя из этого вполне логично предположить, что такая модель взаимоотношений (будучи основанной на федеральной Конституции) не может корректироваться федеральными законами. И в этом заключается одна из самых главных проблем нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Как будет показано ниже, новый Федеральный закон существенным образом изменяет модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления, формы и методы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, и такие изменения неизбежно вступают в коллизию с нормами Конституции Российской Федерации и правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Особенно проблемной в этом плане является трактовка Конституционным Судом принципа самостоятельности местного самоуправления. Конституционный Суд указал, что Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132; ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. В нормах законодательства не может быть провозглашен государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления как общий принцип отношений между органами государственной власти и муниципальными образованиями. Не допускается без установления каких-либо его пределов государственный контроль за целесообразностью в деятельности органов местного самоуправления. Особо подчеркнута недопустимость государственного контроля за целесообразностью использования средств, материальных ресурсов и собственности, переданной муниципальному образованию государственной властью Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 50. Ст. 4943.. Нормы нового Федерального закона вступают в противоречие с приводимыми позициями.

Ситуация осложняется тем, что нормы нового Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступая в такие противоречия, никаким образом не нарушают нормы Европейской хартии местного самоуправления. Связано это с тем, что нормы Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.) устанавливают минимальные гарантии самостоятельности местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (ст. ст. 12, 130, 131, 132 и 133) и федеральные законы, развивая положения Европейской хартии, закрепили более высокий, чем это предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления. Следует отметить, что некоторые ученые именно в этом видят проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: "Стремясь возвратиться в цивилизованное русло социальной жизни, новое российское государство совершило стратегическую ошибку, провозгласив развитие института местного самоуправления как цель ближайших лет, чуть ли не сегодняшнего дня. Не был принят во внимание опыт зарубежных государств, со всей непреложностью доказывающий постепенность процесса утверждения местного самоуправления и необходимость присутствия государства в этом процессе. Конечно, история многолика, из нее можно почерпнуть примеры строительства государства на базе самоуправляющихся структур - так сказать, "снизу" Но этот опыт не для нас. Мы строим местное самоуправление "сверху". И нам полезны те исторические примеры, которые схожи с нашими условиями Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. С. 7.".

К настоящему моменту ситуация изменилась. Перечисленные выше проблемы взаимоотношений с субъектами Российской Федерации в основном решены: законодательство субъектов Российской Федерации приведено в соответствие с федеральным; договоры, закрепляющие особые права субъектов Федерации, по большей части отменены; изменилась система формирования власти на уровне субъектов Российской Федерации, в частности это касается замещения должности главы субъекта Российской Федерации. Поэтому вполне логично, что государство перешло к "встраиванию" местного самоуправления в новую вертикальную систему более централизованной власти. В этой ситуации тот фактор, что муниципальные образования объективно лишены стремления к ослаблению единой государственности, территориальному обособлению дает дополнительные преимущества Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 70., но особой роли при этом, как представляется, не играет. С точки зрения теории муниципального права неизбежно возникает вопрос о том, можно ли "встроить" местное самоуправление в государственную власть, позволяет ли природа местного самоуправления это сделать. Таким образом, ключевым в природе местного самоуправления становится вопрос о соотношении его с государственной властью.

Представляется, что исходя из современных российских реалий эту проблему следует решать с позиции соединения в природе самоуправления "общественных" и "государственных" начал (это, в частности, как будет показано ниже, позволяет сделать теория дуализма местного самоуправления). Основываясь на таком синтезе, можно утверждать, что местное самоуправление "встраиваемо" и должно быть "встроено" в государственную власть, но лишь до определенной степени. Вопрос в том, чтобы правильно определить степень этой "встраиваемости". Если местное самоуправление полностью отделить от решения государственных задач, оно станет подлинно общественным, но государству придется создавать территориально "дублирующую" его систему власти для решения государственных вопросов на местном уровне, что экономически неэффективно. Если же самоуправление будет полностью подчинено государственной власти, то в итоге мы можем получить не местное самоуправление в его конституционном понимании, а местный уровень государственного управления, который будет, безусловно, эффективен в решении задач, поставленных государством, но при этом мало будет учитывать интересы жителей отдельных территорий, что нивелирует саму специфику местного самоуправления Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10