Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти.

До конца 2004 года в Иркутской области должно быть закончено определение статуса и границ новых муниципальных образований, создающихся в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В регионе появится 396 муниципальных образований, из них 13 городских округов, 27 муниципальных районов, 62 городских и 294 сельских поселения.

В том, чтобы наделить статусом муниципального района существующие 23 районных муниципальных образования, специалисты не видят больших проблем. Но с существующими 14 городскими муниципальными образованиями возникают сложности, и подчас весьма значительные. Чтобы эти территории получили статус городского округа, в них не может входить более одного города или поселка городского типа. Как быть с Черемховским МО, имеющем в составе город Свирск, как быть Нижнеудинскому МО, в которое входит город Алзамай? Причем, если отделить эти города от их старших братьев, то выживать в одиночку им будет тяжко. Даже Шелеховскому МО трудно сохранить свою целостность, имея на своей территории поселок городского типа Большой Луг (4000 жителей). Проще всего было бы изменить статус населенного пункта, превратив поселок в село, но в регионе нет соответствующей законодательной базы, определяющей порядок такой процедуры.

Так и встают вопросы за вопросами, и ответы на них надо будет найти очень быстро, чтобы к концу года подготовить новые схемы границ территорий, а к концу следующего уже создать дееспособные органы власти в новых муниципальных образованиях.

Одним из приоритетных направлений в 2004 году в деятельности Законодательного собрания Иркутской области спикер ЗС Геннадий Истомин назвал подготовку к проведению муниципальной реформы в Приангарье.

В процессе подготовки законопроекта и ЗС, и губернатор области направляли отрицательные отзывы на закон и предлагали свои поправки к нему, однако они не были учтены федеральным законодателем. Спикер привел и примеры недоработок закона, например, до сих пор не внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, необходимые для наполнения бюджетов муниципальных образований. Неясно, каких расходов потребует определение границ новых муниципальных образований, подготовка квалифицированных кадров для местных администраций. Однако «Федеральный закон принят, и нам не остается ничего, кроме как исполнять его», - подытожил господин Истомин.

Реализация закона в Иркутской области будет проходить в несколько этапов. Уже в марте этого года выборы, которые пройдут в ряде муниципалитетов, будут проходить с учетом предстоящей реформы. В течение оставшегося года предстоит определить границы городских и сельских поселений и образовать городские округа. Границы муниципальных районов в целом будут совпадать с ныне существующими границами муниципальных образований. Хотя в некоторых случаях они могут быть изменены - например, неясно, будет отнесен поселок Плишкино к Иркутскому городскому округу или к муниципальному району, в который войдут поселения Иркутского сельского района. При решении этого вопроса будет учитываться мнение жителей населенных пунктов. Затем до осени 2005 года предстоит привести в соответствие с федеральными законами региональные положения о местном самоуправлении и сформировать органы МСУ на уровне поселений. Порядок формирования представительных органов МСУ должен быть определен на сходах местных жителей. Если же население не проявит инициативы, то будут образованы представительные органы первого созыва - своеобразные конвенты - которые и решат, каким быть местным думам. К 1 января 2006 года муниципалитеты получат в распоряжение всю предусмотренную законодательством собственность, и федеральный закон вступит в полную силу.

Новый закон жестко регламентирует организацию и полномочия органов местного самоуправления, увеличивая их ответственность перед федеральной властью и уменьшая перед населением. Тем самым закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи.

Так что теперь в Иркутской области необходимо ввести двухуровневую систему местного самоуправления, верхний уровень которой составят муниципальные районы и городские округа, а нижний - сельские и городские поселения.

Еще одним из новшеств, вводимых новой редакцией закона, является то, что теперь мэры муниципалитетов не смогут одновременно возглавлять и Думу, и исполнительную ветвь власти, как это было до сих пор. То есть либо глава территории представляет исполнительную власть, и тогда депутаты сами избирают себе главу, либо он возглавляет представительную ветвь власти, и тогда глава исполнительной ветви власти должен выбираться на конкурсной основе для работы по контракту на определенный срок и на определенных условиях. Также закон регламентирует и минимальное число депутатов представительных органов власти - пропорционально количеству населения той или иной территории.

В связи со всеми этими нововведениями на тех территориях, где выборы пройдут в течение 2004 года - а таких 24, - необходимо уже сейчас вносить соответствующие изменения в уставы муниципальных образований. Кроме того, до 1 ноября 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны привести в соответствие с требованиями федерального региональные законы и до 1 января 2006 года - уставы и другие региональные законы и нормативно-правовые акты. А в период до 1 ноября 2005 года необходимо провести выборы представительных органов и глав муниципальных образований в тех муниципальных образованиях Иркутской области, которые будут сформированы в 2004 году в основном на уровне поселений. Органы государственной власти области при разработке закона области о бюджете Иркутской области на 2005 год должны предусмотреть средства для финансирования проведения выборов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в создаваемых муниципалитетах.

Кроме того, необходимо сформировать новую систему межбюджетных отношений. В связи с этим депутаты с нетерпением ожидают запланированных на этот год Государственной Думой внесений изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ.

Отношение глав городов к новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно расценить как неоднозначное. Их мнения по состоянию на период с октября 2003 по май 2004 г. практически разделились поровну между одобряющими и не одобряющими новый закон (по 40%), при существенной доле занимающих нейтральную позицию (около 20%).

В значительной степени отношение городов к закону определяется прогнозом будущего статуса города в соответствии с законом. Больше оснований для недовольства у городов, опасающихся утратить свою самостоятельность, не получив статус городского округа. В основном это малые города. Большие и средние города настроены в целом более лояльно, за исключением больших городов, не являющихся центрами субъектов Федерации.

Проведенный автором дипломного проекта опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области позволил сформулировать мнение о новом законе и связанных с ним реформах. 75% среди опрошенных представляют органы местного самоуправления малых городов. Обработав результаты опроса, мы составили три основных мнения: негативное, нейтральное и позитивное. Рассмотрим последовательно каждое из них.

Негативное мнение представлено нами в виде 23 тезисов:

1. Прямо не прописаны источники финансирования расходов, связанных с осуществлением полномочий. Не определены сроки внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, в связи с принятием нового закона.

2. Изменение границ сельских поселений и муниципальных районов нарушит устоявшиеся границы сельских округов и муниципальных районов. Сломает привычную структуру управления. Слабые в экономическом плане сельские поселения не смогут обеспечить выполнение п. 14. В большинстве таких поселений и районов отсутствует собственная доходная база для формирования бюджетов.

3. Дефицит бюджета муниципального образования, мелкие поселения нецелесообразно называть муниципальными образованиями, минимальная налоговая база не обеспечит мелкое дробление на муниципальные образования средствами для исполнения полномочий, не обеспечивается бюджет развития территории, недостаток квалифицированных кадров в сельских поселениях.

4. Пугает финансово-экономическая основа местного самоуправления.

5. Нет финансовой основы.

6. Не устраивают межбюджетные отношения, поправки в БК и НК.

7. Сельскому населению, которое в основе своей престарелые люди, трудно добраться до сельских округов.

8. Значительное удорожание системы управления (только по зарплате при текущих расходах на 22.4%). Увеличение расходов при отсутствии собственных доходов. Возврат к наличию в городе и городской, и районной администрации.

9. Значительно увеличится количество муниципальных служащих и депутатов различных представительных органов, а управляемость в сфере местного самоуправления значительно снизится.

10. Закон далек от реальности, не подкреплен финансами.

11. Без финансовых основ местного самоуправления, государственных нормативов - закон будет «мертворожденным дитем».

12. Данный закон не подкреплен финансовыми средствами; дефицит кадров муниципального уровня.

13. Сегодня практически все налоги с местного бюджета забирают в вышестоящие бюджеты. Денежных средств практически не остается на развитие района, хотя промышленные предприятия работают в районе.

14. Существенный недостаток нового закона заключается в раздроблении территории страны на более мелкие поселения, которые будут иметь свой самостоятельный бюджет. Сразу возникнет проблема формирования доходной части.

15. Основной недостаток закона применительно к положению малых городов: значительное удорожание всей системы муниципальной власти; создание окружной системы административной и финансовой паритетности, в результате чего малые города обречены на финансирование по остаточному принципу.

16. Есть опасения в том, что широкие полномочия местного самоуправления не будут обеспечены финансами.

17. Появляются следующие факторы риска: девальвация ценностей местного самоуправления; перестройка границ/передел муниципальной собственности, возникающий в результате появления муниципальных образований разного типа, может привести к снижению качества муниципальных услуг в связи с вероятностью конфликтов в отношении прав собственности; риск недоучета расходов администрации на осуществление государственных полномочий в силу невозможности оспорить методику расчета субвенций, закрепленную законом субъекта Федерации; риск утраты финансовой гибкости в силу невозможности отклонить передаваемые к осуществлению государственные полномочия; риск социально-политической неустойчивости в связи с нарушением устоявшейся территориальной организации местного сообщества.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13