|
Следующий логический
вытекающий вопрос: какой государственный орган должен быть “предметом охвата”
нормами АПК с точки зрения регламентации процедуры принятия индивидуального акта
управления?
Исходя из конституционного
разделения властей, вежде всего следует иметь в виду органы исполнительной
власти как основной субъект административно-правовых отношений, обладающий
соответствующими государственно-властными полномочиями. Но если по отношению к
органам законодательной и судебной властей “внешние” отношения которых не
затрагивают сферу административно-правовых отношений с позиций принятия
индивидуальных актов управления, то по отношению к властным полномочия
Президента РФ такой вывод однозначно сделать нельзя.
В этой связи на поставленный
вопрос может последовать такой ответ: АПК должен охватывать своими
процессуальными нормами “внешние” функции Президента РФ и аналогичных ему лиц в
субъектах Федерации и все органы исполнительной власти на федеральном и местном
(региональном) уровнях. При этом следует иметь в виду и должностных лиц
соответствующих органов.
Нужно также определить, будут
ли и в какой мере распространяться процедурные нормы АПК на органы местного
самоуправления, осуществляющие административные полномочия (администрация
местного самоуправления, должностные лица). На взгляд автора, органы местного
самоуправления нельзя исключать из числа субъектов административного права,
правомочных в рамках, установленных законодательством, издавать индивидуальные
правовые акты в отношении организаций и граждан, находящихся (проживающих,
осуществляющих свою производственную и иную деятельность) на территории
соответствующего органа самоуправления.
Необходимо установить, будут
ли распространяться нормы административно-процессуального кодекса на процесс
разрешения дел об административных правонарушениях. Полагаем, что специфика
дел об административных правонарушениях требует специального процессуального
регулирования: либо в качестве самостоятельного процессуального раздела КоАП,
как это имеет место в настоящее время, либо в качестве самостоятельного АПК по
делам об административных правонарушениях. При этом важно учитывать, что новый
КоАП РФ будет включать нормы, предусматривающие административную
ответственность юридических лиц, что предопределяет и специфику
административно-процессуальных норм.
Возникает вопрос о том,
должны ли распространяться нормы АПК на рассмотрение в судах общей юрисдикции
и в арбитражных судах дел, возникающих из административно-правовых отношений.
Имеется ввиду применение норм Закона РФ “Об обжаловании в суд действий и
решений, нарушающих права и свободы граждан” от 27 апреля 1993 г. , норм
избирательного законодательства и некоторых других отраслей права
(земельного, финансового), когда налицо административно-правовой спор.
Думается, что для судов общей юрисдикции, более целесообразно было бы
разработать Федеральный закон “Об административном судопроизводстве по делам,
вытекающим из административно-правовых отношений”. Вместе с тем возможен
вариант создания специального раздела АПК “Административное судопроизводство”.
В связи с концепцией АПК РФ
надо решить вопрос о соотношении норм федерального кодекса и процедурных
правил, включаемых в нормативные правовые акты субъектов Федерации, учитывая,
что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административно-процессуальное
законодательство отнесено к совместному ведению РФ и ее субъектов. Отвечая на
этот вопрос, следует отметить, что АПК РФ, безусловно, должен содержать
основные, принципиальные положения, обязательные для применения на всей
территории России. Комплекс основных процессуальных прав лица, в отношении
которого предполагается издание индивидуального акта управления, также должен быть
урегулирован федеральным кодексом. В его пределах можно предусмотреть вопросы
дополнительного регулирования субъектами Федерации процессуальных обязанностей
региональных органов государственного управления.
Разработка АПК предполагает
четкое определение объекта регулирования. Речь идет об общественных отношениях
между:
а) органом государственного
управления и гражданином лицо организацией в процессе реализации гражданином
или организацией прав и свобод (обращение, ходатайство, заявление);
б) между органом
государственного управления и гражданином, организацией в процессе рассмотрения
административно-правового спора, обжалования действия или решения, нарушившего
права и свободы гражданина либо законные интересы организации (жалоба);
в) органом государственного
управления и гражданином либо организацией в случае принятия органом
индивидуального правового акта, предписывающего гражданину, организации
выполнить ту или иную конкретную обязанность.
В каждом из трех названных
блоков общественных отношений можно выделить административно-процессуальные
особенности производства, определяющие правила принятия органом
государственного управления индивидуального акта:
а) по ходатайствам и
заявлениям в органы управления в сфере образования, культуры, науки, по вопросам
жилищно-коммунального и социального обслуживания, оказания социальной помощи и
пенсионным вопросам;
б) по ходатайствам о выдаче
лицензий и иных разрешений на конкретный вид предпринимательской и иной
деятельности;
в) по жалобам граждан и организаций
на противоправные действия и решения нижестоящих органов управления и
должностных лиц;
г) по установлению конкретной
административно-правовой обязанности гражданина или организации в сфере
управления.
Представляется, что в случае
образования системы административных судов на них могут быть распространены
нормы АПК и выделен специальный раздел “Особенности производства в
административных судах (органах административной юстиции)”.
1.3. Проблемы кодификации
административной ответственности юридических лиц
Государственная Дума РФ
приняла в первом чтении проект Кодекса РФ об административных
правонарушениях. Впервые в Российском праве в едином законодательном акте
наряду с административной ответственностью физических лиц предусмотрена
административная ответственность юридических лиц.
В связи с процессом
приватизации и появлением частного сектора в производственной и
непроизводственной отраслях Российской экономики возникла настоятельная
необходимость в сосредоточении в руках государства определенных механизмов
административно-правового воздействия на хозяйствующие субъекты, которые
перестали находиться в непосредственном государственном ведении и подчинении.
Так, например, в 1991 году в РФ были приняты законы “Об основах налоговой
системы в Российской Федерации” (с изменениями от 16 июля , 22 декабря 1992
г., 25 февраля, 21 мая 1993 г., 24 июня , 1 июля 1994 г.)[6] , “О
конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках”
(с изменениями от 24 июня 1992 г.,25 мая 1995 г.).[7] и
“Об охране окружающей природной Среды” (с изменениями и дополнениями от 21
февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.)[8],
в которых установлены административная ответственность юридически лиц.
На сегодняшний день
административная ответственность юридических лиц не систематизирована и регламентируется,
как было отмечено, различными законодательными актами, что существенно
затрудняет производство по делам об административных правонарушениях
юридических лиц.
На наш взгляд, объективно
назрела необходимость в кодификации административной ответственности
юридических лиц.
По вопросу о кодификации
законодательства об административной ответственности юридических лиц в
литературе имеются различные позиции.
В.И. Дымченко пишет о том,
что “ощущается потребность издания правового акта, посвященного общим вопросам
применения административных санкций к организациям. В таком законодательном
акте, в частности, можно было бы закрепить единые процессуальные основы
применения мер административной ответственности к организациям, ибо, как
показывает практика, порядок реализации одних и тех же мер может быть
неодинаков в различных органах”[9]
В.И. Новоселов приходит к
выводу, что предусмотреть единый порядок применения административных взысканий
в отношении юридических лиц невозможно, учитывая разнообразие проступков и
административных взысканий, множественность органов управления и должностных
лиц, которые полномочны налагать на организации эти взыскания.[10]
По мнению автора настоящей
статьи, существует потребность в принятии единого законодательного акта,
предусматривающего административные правонарушения, за совершение которых
наступает административная ответственность юридических лиц, и меры
административной ответственности, а также устанавливающего компетенцию органов
и должностных лиц по применению этих мер к юридическим лицам и
регламентирующего производство по делам об административных правонарушениях
юридических лиц. При этом не имеет решающего значения, будут ли эти нормы
включены в единый законодательный акт, кодифицирующий административную
ответственность физических и юридических лиц, или систематизированы в
самостоятельном законе, целиком посвященном исключительно вопросам
административной ответственности юридических лиц.
Административная
ответственность юридических лиц наступает за нарушение норм различных отраслей
права. В связи с этим представляется наиболее целесообразно, чтобы в
соответствующем отраслевом законодательстве, устанавливающем обязанности
юридических лиц, за нарушение которых предусматривается административная
ответственность, содержались лишь бланкетные нормы об административной
ответственности юридических лиц, которая должны быть кодифицирована в едином
законодательном акте. Это позволит избежать дублирования и противоречивости в
нормах административного права об административной ответственности юридических
лиц и в нормах других отраслей права, за нарушение которых наступает такая
ответственность.
Основанием административной
ответственности юридического лица является административное правонарушение,
т.е., запрещенное правом деяния юридического лица.
Для признания деяния
юридического лица административно-правовым необходимо, чтобы такое деяние
обладало определенными признаками. На наш взгляд, при определении понятия
административного правонарушения юридического лица не следует избегать
упоминания об общественной опасности деяния как обязательном признаке
объективной стороны административного правонарушения.
Для привлечения юридического
лица к административной ответственности за противоправное, общественно-опасное
деяние (действие или бездействие), требуется “обнаружение в деянии
правонарушителя состава правонарушения как совокупности точно установленных в
законе признаков (элементов) правонарушения”.[11] Такими
элементами правонарушения юридического характера являются объект, объективная
сторона, субъект, субъективная сторона. Подробная характеристика признаков
правонарушений, влекущих административную ответственность юридических лиц,
должна предусматриваться нормами Особенной Части Кодекса РФ “Об
административных правонарушениях” в виде конкретных составов административных
правонарушений юридических лиц.
Объект административного
правонарушения - это общественные отношения, на которые административное
правонарушение посягает и которые защищаются мерами административной
ответственности. Однако эти отношения обладают различной степенью
дифференциации, что позволяет говорить о существовании наряду с общим
родового и конкретного объектов административных правонарушений. В
нормативном определении административного правонарушения обязательно должно
быть указано на общий объект административного правонарушения, которым в соответствии
с ныне действующим законодательством об административных правонарушениях
является государственный и общественный порядок, собственность, права и
свободы граждан, права и законные интересы предприятий, учреждений и
организаций, установленный порядок управления. В проекте Кодекса РФ об
административных правонарушениях было бы целесообразным воспринять в
усовершенствованном виде положения нынешнего законодательства об объекте
административного правонарушения.
В правовой литературе
высказывалось мнение о том, что общим объектом административных правонарушений
являются общественные отношения “ в сфере государственного управления, то есть
в сфере реализации исполнительной власти”[12],
урегулированные административно-правовыми нормами и защищаемые мерами
административной ответственности. Но меры административной ответственности,
предусмотренные нормами административного права, применяются за нарушение не
только административно-правовых норм, но и норм других отраслей права:
конституционного, трудового, финансового, предпринимательского, земельного и
экологического. В связи с этим следует согласиться с Ю.М. Козловым, который
отмечает, что “административными являются правонарушения, посягающие на нормы
многих отраслей российского права” [13].
Таким образом, общий объект административных правонарушений не сводится
исключительно к сфере государственного управления.
Объективная сторона
административного правонарушения юридического лица - это противоправное
действие или бездействие юридического лица, направленное на объект
правонарушений, вред причиненный правонарушением, и причинная связь между
противоправным поведением юридического лица и наступившим вредом. Условия
совершения противоправного деяния юридическим лицом являются факультативным
элементов состава административного правонарушения, относящимся к его
объективной стороне.
Административные проступки
юридических лиц обычно носят длящийся характер. В ряде случаев действующим
законодательством предусматривается повторность в качестве признака,
характеризующего противоправное деяние юридического лица. Например, согласно
п.3, ст. 2 Закона РФ “Об административной ответственности предприятий,
учреждения, организаций и объединений за правонарушения в области
строительства” от 17 декабря 1992 г.[14]
предусматривается особая мера административной ответственности за повторное в
течение года совершение однородного правонарушения в области строительства. По
нашему мнению, в проекте Кодекса РФ об административных правонарушениях
повторность не следует предусматривать в качестве квалифицирующего признака
проступка, но стоит включить ее в перечень обстоятельств, отягчающих
ответственность за административные правонарушения юридических лиц.
По нашему мнению, в
причинении административным правонарушением вреда и в наличии причиненной
связи между действием или бездействием юридического лица и наступившим вредом и
выражается административная противоправность деяния, влекущего
административную ответственность юридического лица. Только при наличии вреда,
а также при существовании причинной связи между деянием юридического лица и
этим вредом возможно признание юридического лица совершившим административное
правонарушение и привлечение его к административной ответственности. Эти
положения важно отразить в Кодексе РФ об административных правонарушениях.
Субъектами административных
правонарушений могут быть как коммерческие, так и некоммерческие организации,
как государственные, так и негосударственные юридические лица.
Говоря об субъективной
стороне административных правонарушений юридических лиц, надо подчеркнуть, что
административная ответственность наступает только при наличии вины
юридического лица, совершившего административно-противоправное деяние, за
исключением специально предусмотренных законом случаев объективной (без
виновной) административной ответственности организаций.
В нормативных актах,
регламентирующих административную ответственность юридических лиц, как правило,
не предусматривается необходимость учета степени вины юридического лица исходя
из того, что само совершение административного правонарушения юридическим лицом
предполагает априори наличие его вины. Это оправданно, когда характер
административного правонарушения безусловной подразумевает наличие вины
юридического лица.
В законодательном определении
административного правонарушения юридического лица, содержащемся в Кодексе РФ
об административных правонарушениях, должен быть закреплен принцип вины
юридического лица в совершении административного правонарушения как
обязательное условие привлечения его к административной ответственности.
При решении вопросов о мерах
административных взысканий юридических лиц необходимо учитывать, что
административно - восстановительные меры, например, исполнение обязанности, за
неисполнение которой было наложено взыскание, не являются мерами
административной ответственности.
Все меры административной
ответственности юридических лиц, которые необходимо предусмотреть в
окончательной редакции Кодекса РФ об административных правонарушениях, можно
подразделить на меры морально-правового, имущественно правового и
организационно-правового характера. К первым относится предупреждение, ко
вторым - штраф, административный арест имущества юридического лица, возмездное
изъятие, конфискаций и взыскание стоимости предметов, явившихся орудиями
совершения или непосредственными объектами правонарушения, к третьим - лишение
специального права, ликвидация юридического лица. “Причем надо иметь ввиду, что
отнесение той или иной санкции к соответствующей группе зависит от ближайшего
объекта, на которой она направлена, хотя последствия ее применения могут иметь
и иное содержание”[15]
- справедливо отметил В.И. Дымченко. Так, отзыв лицензии, который представляет
собой лишение специального права, может повлечь имущественные потери для
юридического лица, но основное содержание этой меры состоит в воздействии на
деятельность организации, а не на ее имущественные интересы, и поэтому
названная санкция относится к мерам административной ответственности организационно-правового
характера.
Предупреждение,
административный штраф, административный арест имущества юридического лица и
ликвидация юридического лица могут устанавливаться и применяться только в
качестве основных административных взысканий, а взыскание стоимости,
возмездное изъятие и конфискацию предметов, явившихся орудиями совершения или
непосредственными объектами административного правонарушения, следует
устанавливать и применять только в качестве дополнительных взысканий.
Лишение специального права,
предоставленного на основании специального разрешения (лицензии), за одни
правонарушения (например, в области строительства, за нарушение положений
Закона РФ “О товарных биржах и биржевой торговле”) применяется как основное
наказание, взыскание, а за другие (например, за нарушение таможенных правил) -
как дополнительное.
За одно административное
правонарушение на юридическое лицо может быть наложено основное либо основное
и дополнительное административное взыскание.
Меры административной ответственности
в отношении юридических лиц применяются в административном порядке и в судебном
порядке, но во втором случае все же реже, чем в первом, и, как правило, по
инициативе уполномоченных органов исполнительной власти. В административном
порядке выносятся предупреждения, налагаются штрафы, производится взыскание
стоимости предметов, явившихся орудиями совершения или непосредственными
объектами правонарушения, и лишение организации специального права. В
соответствии с ч. II п. 2 ст. 61 ГК РФ [16]
юридическое лицо может быть ликвидировано по решению суда в случае
осуществления деятельности без надлежащего разрешения (лицензии) либо деятельности,
запрещенной законом, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями
закона или иных правовых актов. По нашему мнению, нормы данной статьи ГК РФ
должны быть защищены соответствующими нормами Кодекса РФ об административных
правонарушениях. Только как исключение в специально предусмотренных законом
случаях наложение штрафа, конфискация и лишение специального права производятся
в судебном порядке. В Кодексе РФ об административных правонарушениях должно
найти отражение положение о том, что взыскание, стоимости, возмездное
изъятие и конфискация предметов, явившихся орудием совершения или
непосредственным объектом административного правонарушения, назначается судьей,
поскольку согласно п. 3 ст. 35 Конституции РФ 1993 г. никто не может быть лишен
своего имущества иначе как по решению суда.
Подходя к проблеме
соотношения административной ответственности юридических лиц с
ответственностью уполномоченных должностных лиц в административном
порядке, следует отметить, что если к совершению юридическим лицом
административного правонарушения приводят действия или бездействие конкретных
должностных лиц, то в такой ситуации встает вопрос об ответственности этих
лиц. Кроме того, в специально предусмотренных законодательством случаях деяния
должностного лица также образуют состав административного правонарушения,
т.е. в конкретной ситуации могут существовать два правонарушителя -
юридическое лицо и должностное лицо. В других случаях должностные лица могут
привлекаться к дисциплинарной ответственности, т.к. налицо нарушение ими
служебных обязанностей.
[1] Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях. Комментарий. М.,1989,с.17,18.
[2] Там же. С. 21
[3] См.: БСЭ, 3 изд., 1970.
Т.71,с.232.
[4] Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях. М.1989,с.21,22.
[5] См.: “Раздвоение” вины -
свидетельство отставания науки уголовного права от требований технического
прогресса. - Гос. и право. 1994. N 12, с.54-57.
17 . См. перечень департаментов и важнейших независимых
ведомств: Административное право зарубежных стран. М.1996 нс.10-12.
[6] .См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ,1992 г., N 11, ст. 527; N 34, ст. 1976;1993, N 4, ст. 118; Собрание
законодательства РФ,1994,N 27,ст.2823;N 29,ст.3010.
[7] . См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ,1991,N 16,ст.499;1992,N 34,ст.1966; Собрание законодательства РФ,1995
г., N 22, ст.1977.
[8] . См.: Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ, 1992 г., N 10,ст.457,459; 1993, N 29, ст. 1111.
[9] . Дымченко В.И. Административная ответственность
организаций. Дис. на соискание уч.ст. канд. юрид. наук. Пермь,1982,с.44.
[10] .См.: Новоселов В.И. Административная ответственность
юридических лиц. - Сов. Юстиции,1981,N 23, с.11.
[11] . Матвеев Г.К. Основания ответственности за
правонарушение. - В кн. Проблемы искоренения правонарушений в СССР, Тезисы
докладов на научной конференции (секции 1-V). М.1971,с.28.
[12] . См.: СамощенкоИ.С. Понятие правонарушения по советскому
законодательству. М.,1963,с.192-195; Козлов Ю.М. Указ. Соч.с. LV1.
[13] . Козлов Ю.М. Указ. Соч., с. LV1.
[14] . Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного
Совета РФ,1993,N2, ст. 58.
[15] . Дымченко В.И. Указ. Соч. с.80
[16] . Гражданский Кодекс российской Федерации, Часть первая, -
Собрание законодательства РФ, 1994 г. N 32, ст. 3301.
|
