Реферат: Конституционно-правовой статус РФ
Оглавление
Введение
Понятие и
виды
национально-государственного
устройства
Под формой
государственного устройства понимаются территориальное его устройство
(административно-территориальное или национально-территориальное) и характер
взаимоотношений между его составными частями и центральной властью.
Существуют две
основные формы государственного устройства: унитарная и федеративная. Унитарное[1]
государство - простое по составу, имеет единые органы государственной власти,
построенные по системе вертикального подчинения (Польша, Италия и др.). Административные образования в составе такого
государства не самостоятельны и подчинены центральным органам власти.
Федеративное[2] государство - сложное
образование, имеющее в своем составе административно-территориальные
или национальные образования - члены (субъекты) федерации, обладающие
значительной степенью самостоятельности Для защиты и представления интересов
субъектов федерации на общегосударственном уровне создаются двухпалатные парламенты
(США, Швейцария, Россия).
Правовой основой
большинства существующих в мире федераций является конституция (Основной
Закон) страны. Вместе с тем существует и более редкая ситуация, когда в основу федерации положен договор (так называемые договорные
федерации). Особенность договорных федераций проявляется в большей самостоятельности
её субъектов. Конституционные федерации построены преимущественно в форме
реализации воли «центра», закрепленной в принимаемых высшими органами
государственной власти конституциях. Что же касается договорных федераций, то
основа их правового положения - результат сопряжения воли двух сторон
(федерации и её субъектов), в равной степени способных влиять на изменение содержания
договора.
Исходя из данной
классификации типов федерации, Россия в соответствии с действующей Конституцией
(статьи 5 и 11) относится к числу федераций смешанного типа - конституционно-договорных,
поскольку основа ее федеративного устройства заложена Конституцией РФ, но
отдельные вопросы разграничения вопросов ведения между центральными и региональными
органами государственной власти могут решаться на
основании Федеративного и иных договоров.
Российский
федерализм
Его
принципы и особенности
Одно из важнейших направлений сегодняшнего
этапа реформирования российского государства — перестройка
государственно-политической системы страны на подлинно федеративных началах,
формирование модели федерации, которая отвечала бы историческим традициям и
современным реалиям России.
Идея федерализма
возникла в России как апосредующее звено двух тенденций: национального
сепаратизма и российского унитаризма. Территориально-этнический состав России
с самого начала был весьма сложным. В ее состав входили нации и народности
самых разных культур и с различным уровнем развития. В дореволюционный период
единство российской империи сдерживалось мощной интегративной волей русского
народа и недостаточным уровнем национального развития подавляющего большинства
входящих в ее состав народов. Максимум, на что претендовали тогда входившие в
состав России народы, — это требование культурно-национальной автономии.
Начиная с 1918 года
наша страна официально становится федеративным государством. Но советский, а
сегодня российский федерализм — уникальное явление в мировой теории и практике
федерализма. В его основу был положен национально-территориальный принцип,
когда федеративное устройство выступало как способ разрешения национального
вопроса, реализации права наций на самоопределение.
Советский федерализм
не был результатом объединения уже существовавших в прошлом национальных
государств, а, наоборот, сами эти государства были созданы по инициативе
Центра. Затем по воле этого же Центра одни из них заключили Союзный договор о
создании союзного государства, в которое они вошли как в качестве союзных
республик, а другие стали автономными государственными образованиями в рамках
союзных республик. В результате образовалась сложная многоуровневая федерация,
включавшая в структуре федеративных отношений и национально-территориальные
образования, и оказавшиеся за их пределами территориальные образования —
области и края.
В качественно новое
состояние российский федерализм вступил после подписания Федеративного договора
1992 года и принятия Конституции Российской Федерации 1993 года: из
национального федерализма он превратился в смешанный, который характеризуется
тем, что субъектами Федерации в новых условиях являются не только национально-территориальные,
но и территориальные образования — области, края, автономные области,
автономные округа, города федерального значения. Следовательно, российский
федерализм выступает сегодня одновременно и формой устройства национальных отношений,
и формой территориальной организации государства.
В 90-е годы в России
активно шёл процесс наделения большими полномочиями субъектов Российской
Федерации, что объективно создавало предпосылки к их обособлению.
В связи с этим
особенно важно подчеркнуть следующее.
1. В становлении
новых федеративных отношений в России федерализм должен пониматься не как
борьба за главенство, не конкуренция за полноту власти между Центром и
субъектами Федерации, а их конструктивное сотрудничество. Оно достигается на
основе обеспечения баланса интересов регионов и интересов страны в целом,
через создание совместными усилиями оптимальной модели распределения предметов
ведения и полномочий федеральных органов государственной власти и органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Современное
состояние российского федерализма создает противоречие, от разрешения которого
будет во многом зависеть перспектива его эволюции. В новых условиях национально-территориальные
и территориальные субъекты Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях
с федеральным Центром и между собой, а с другой — сохраняют различия в своем
политическом и государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом случае
эффективность подобной модели федерализма будет зависеть от эффективности разрешения
появляющихся противоречий между равноправием республик и других субъектов Федерации
и своеобразием их политико-правового статуса.
Реализацию принципа
равноправия субъектов Федерации необходимо осуществлять при уважении права
республик на такое своеобразие своего политического статуса, которое проявляется
в наличии атрибутов государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и вторых
государственных языков наряду с общегосударственным языком[3].
Правомерность такого
подхода диктуется тем, что доля коренного населения в подавляющем большинстве
республик значительно меньше, чем доля населения граждан других национальностей.
Например, в Карелии проживает только 10% карелов, в Башкирии — 22% башкир, в
Якутии — 33% якутов[4].
3. Федерализм это не
только политическое, государственно-правовое понятие, но и способ организации
всей общественной жизни, в том числе и экономической. Поэтому развитие федеративных
отношений должно включать в себя создание соответствующей системы государственного
регулирования, управления экономикой и социальной сферой — того, что принято
называть государственно-региональной политикой.
4. Нельзя не замечать
очевидного: по своему социально-экономическому потенциалу значительной части из
нынешних 89 субъектов Федерации их конституционный статус не под силу. Они не
в состоянии эффективно выполнять сопряженные с ним обязанности, нести вытекающую
из него ответственность перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством
в целом.
В этих условиях
целесообразно продумать меры, призванные обеспечить последовательное,
постепенное формирование социально-экономических основ, которые позволят «отстающим»
регионам на деле стать полноправными субъектами Федерации не только формально
юридически, какими они являются в настоящее время, но и экономически. Вместе с
тем весьма вероятно, что некоторые субъекты Федерации так и не смогут решить
эту задачу.
Развитие федерации и Конституция
России
Конституция Российской
Федерации 1993 г. в целом заложила современную правовую основу развития
федеративного государства и федеративных отношений в России. В ст. 1 Основного
Закона записано: «Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное
правовое государство с республиканской формой правления». В ст. 5 Конституции
зафиксировано: «Российская Федерация состоит из республик, краев, областей,
городов федерального значения, автономной области, автономных округов –
равноправных субъектов Российской Федерации...
Федеративное
устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности,
единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в
Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной
власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
Глава 3 Конституции
«федеративное устройство» раскрывает эти основополагающие принципы
федеративного устройства Российского государства, закрепляет базовые механизмы
взаимодействия федеральных органов власти и государственных органов власти
субъектов Федерации. Как показала пятилетняя практика становления и развития
федеративных отношений, эти принципы и большинство механизмов в целом
обеспечивают эволюционный характер развития федеративного государства.
В то же время чем
глубже идет развитие федеративных отношений, тем яснее становится
противоречивость и недоработанность ряда конституционных положений, острее
выражается потребность в дальнейшем развитии конституционных норм, касающихся
Федерации.
Симметричная или асимметричная
федерация
Самой серьезной
коллизией новой Конституции является противоречие между принципом равноправия
субъектов Российской Федерации (ст. 5) и разностатусность республик, с одной
стороны, краев и областей – с другой, автономных округов – с третьей, о чём я
уже говорил выше. Само сохранение различных наименований субъектов Федерации
обусловливает их различия. По Конституции России республики в отличие от других
субъектов Федерации: а) являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а
не уставы (ст. 5); в) вправе устанавливать свои государственные языки. Кроме
того, на практике республики могут иметь свое республиканское гражданство (что
противоречит Конституции РФ).
В ст. 66 Конституции
РФ также закреплено неравноправие краев и областей и входящих в их состав
автономных округов. Получается явное противоречие с принципом равноправия всех
субъектов, так как равноправные субъекты не могут входить в состав друг друга –
это предполагает некоторую соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи
с тем, что п. 1 ст. 67 Конституции РФ указывает: «территория Российской
Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и
территориальное море, воздушное пространство над ними». Если мы рассматриваем
автономные округа как некие территориальные образования, входящие в состав
других территориальных образований – краев и областей, то неясно, как нам
считать территорию автономных округов – как территорию самостоятельных
субъектов Федерации или как территорию, входящую в состав территории края или
области.
В настоящее время в
связи с неурегулированностью федеративных отношений появляются нормативные
акты, статус которых крайне противоречиво определяется в Основном Законе
страны. Такими нормативными актами являются договоры о разграничении предметов
ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти
субъектов Федерации. Так, в ст. 11 Конституции («Основы конституционного
строя») записано, что «разграничение предметов ведения и полномочий...
осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным договором и иными
договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». А в ст. 76
указывается, что «по предметам совместного ведения Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы...».
Такая
противоречивость привела к тому, что до сих пор не определены место и роль договоров
в системе нормативно-правовых актов Российской Федерации. Ни в законопроекте «О
принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между государственными
органами власти РФ и государственными органами власти субъектов РФ», ни в законопроекте
«О системе нормативно-правовых актов Российской Федерации» не удалось четко
определить соподчиненность федеральных законов и договоров.
В то же время в
продолжающих подписываться договорах зачастую вопреки Конституции РФ содержится
перераспределение не только совместных предметов ведения и полномочий, но и
ряда предметов ведения и полномочий Российской Федерации в пользу субъектов РФ
(Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Свердловская область...).
Более того, в
Конституции говорится о разграничении предметов ведения и полномочий между
государственными органами власти, а договоры подписывают только представители
исполнительной власти, хотя речь в них идет и о разграничении полномочий в
законодательной сфере. Фактически параллельно с конституционным правом (а порой
и в противоречие ему) активно формируется договорное право...
И, наконец, следует
упомянуть п. 5 ст. 66 Конституции РФ, где указывается, что «статус субъекта
Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской
Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным
конституционным законом». Следовательно, предполагается, что статус у субъектов
Федерации может различаться и они его могут изменять.
Статус субъекта
Федерации – это установленные Конституцией РФ и конституциями и уставами
субъектов РФ права, обязанности и ответственность субъекта РФ. Если же Конституция
говорит о равноправии субъектов, то как может разниться их статус? Не случайно
внесенный Правительством в Государственную Думу законопроект «О статусе
субъекта Российской Федерации и порядке его изменения» был снят с обсуждения
подавляющим большинством депутатского корпуса как «не имеющий быть» (хотя
поручение по подготовке такого федерального конституционного закона содержится
в ст. 66 Конституции РФ).
Таков первый круг
проблем, вытекающих из несовершенства ряда статей Конституции РФ. В глобальном
масштабе нам предстоит решить проблему: возможно ли построение в России
симметричной федерации? Думаю, в обозримой перспективе это сделать не удастся.
И прежде всего потому, что наша федерация продолжает базироваться на двух
принципах: национально-государственном и территориальном. За последние годы мы
значительно уменьшили неравноправие субъектов Федерации как следствие
сталинской национальной политики. Но полностью уравнять в правах республики как
национально-территориальные образования и края и области как территориальные
образования не удастся и не нужно. Речь должна идти только о специфических
правах, связанных с особенностями национального состава и национальных
отношений в республиках (право на второй государственный язык, на национальную
культуру), но отнюдь не с социально-экономическими и политическими правами и
тем более льготами и привилегиями. Поэтому, я думаю, можно сохранить исторические
названия субъектов Федерации (республики, края, области, автономные республики,
автономные округа, города федерального значения), их основных законов, сохранив
в Российской Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав,
обязанностей и ответственности, т.е. конституционно-правового статуса.
Что касается проблемы
автономных округов, то она должна решаться поэтапно. Те автономные округа,
которые способны быть полноценными субъектами Федерации, должны провести
референдумы и выделиться из состава краев и областей. Другие же – «вернуться» в
«родительский дом», но не как субъект Федерации, а как федеральный округ или
федеральная территория, управляемая прямым президентским правлением.
Таким образом,
Российская Федерация в обозримой перспективе de facto неизбежно будет
сохраняться как асимметричное государство. Но эта асимметрия будет проявляться
не на уровне важнейших конституционных полномочий, прав и обязанностей, а на
уровне специфических особенностей, связанных с экономическими, культурными,
историческими, национальными и географическими особенностями того или иного
субъекта Федерации.
Проблема разграничения предметов
ведения и полномочий
Центральной проблемой
любой федерации является проблема «разделения власти» – разграничения предметов
ведения и полномочий между федеральным центом, органами власти субъектов
Федерации и органами местного самоуправления. В нашей стране в силу ряда причин
(о чем речь пойдет ниже) разграничение полномочий в основном пошло не по законодательной
линии, а по линии договорных отношений между центром и субъектами Федерации, а
также по линии блокирования со стороны ряда субъектов Федерации не то чтобы
разграничения полномочий с органами местного самоуправления, но их создания.
Что же это за
причины? Вспомним, как в начале 90-х годов вслед за распадом Союза была
реальной опасность распада и России. Парад суверенитетов, охвативший российские
автономии, привел на грань выхода из России Татарстан, Чечню и ряд других
республик. В этих условиях центральные власти становившегося на ноги
Российского государства вынуждены были идти на уступки националистам и сепаратистам
разных мастей. Подписанный в конце марта 1992 г. федеративный договор явился
компромиссом центробежных и центростремительных сил в нашем государстве. С
одной стороны, он позволил сохранить единство Российского государства, открыть
начало действительному развитию федеративных отношений в России, с другой –
договор юридически закрепил разнотипность и фактически неравноправие различных
субъектов Федерации, а также такое разграничение предметов ведения и полномочий,
которое отражало тогдашнее соотношение сил между центром и субъектами Федерации,
и прежде всего республиками. Во-первых, ряд республик настояли, чтобы было три,
а не один общий договор, подчеркнув тем самым различия между субъектами
Федерации; во-вторых, не удалось предметы ведения (как в конституциях ряда
других федеративных государств) разбить на три части: предметы ведения
федерального центра; совместные предметы ведения и предметы ведения субъектов
РФ. В Федеративном договоре выделили только две группы предметов ведения:
федерального центра и совместные, оставив автоматически все остальные
полномочия (в том числе и те, которые могут появиться в дальнейшем) в ведении
субъекта Федерации. Это, с одной стороны, нарушило баланс предметов ведения, а
с другой – неимоверно раздуло, довело до гипертрофированных размеров сферу
совместных полномочий.
Сам процесс «дележа
предметов ведения» не имел под собой серьезной аналитической и научной
проработки, не опирался на отечественный (поскольку такового вообще не было) и
зарубежный опыт. Это был «политический торг», в ходе которого все полномочия,
которые становились предметом спора либо которые ни одна из сторон не хотела
передавать другой, «сбрасывались» в общую корзину, называемую «совместными
предметами ведения». В результате в «предметы ведения Российской Федерации»
попало около 50 титулов (для сравнения: в Конституции Канады их 29), в предметы
совместного ведения – около 40 титулов (в Конституции Канады – всего три).
Предметы же ведения субъекта Федерации остались безграничны: и Конституции, и
уставы ряда субъектов Федерации в одностороннем порядке вписали туда более 50
титулов (в Конституции Канады их всего 16). В-третьих, сами предметы ведения
были сформулированы в спешке крайне неудачно.
А. В отличие от конституционного
права Германии, Канады, США и других федеративных государств, предметы ведения
в Федеративном договоре, а затем и в Конституции РФ 1993 г. (куда они были
фактически в неизменном виде инкорпорированы) не были разграничены по характеру
оказываемого воздействия на а) сферы правового регулирования и б) сферы
государственного управления, в которых осуществляются полномочия
государственных органов власти. В результате «всё смешалось в этом доме»: в
каждом титуле содержались и сферы законодательного регулирования, и сферы
государственного управления.
Если для предметов
ведения федеральных органов власти это «переплетение» было терпимо (ибо
федеральные органы сами издавали законы и сами их выполняли), то для совместных
предметов ведения такое «правовое своеволие» вносило полный диссонанс. Федеральные
законы ставились на одну доску с внутрифедеральными договорами и соглашениями.
Не нравится кому-то федеральный закон – заключай двусторонний договор с
федеральным центром и живи по договорному праву.
Б. Многие предметы ведения
сформулированы крайне неконкретно, что позволяет их толковать расширительно,
например п. б) ст. 71: «федеративное устройство и территория Российской
Федерации» или п. е) ст. 71: «установление основ федеральной политики и федеральные
программы в различных областях» и т.д. Некоторые пункты являются излишними.
Так, к ведению Российской Федерации отнесено полномочие: «принятие и изменение
Конституции РФ и федеральных законов...», что само собой разумеется.
Сегодня практика
разграничения предметов ведения и полномочий показывает, что значительную часть
совместных предметов ведения можно «раскассировать», передав либо федерации,
либо субъектам. Так, по моему мнению, можно рассмотреть вопрос о передаче законодательных
полномочий федеральному центру: установление общих принципов налогообложения и
сборов; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное,
жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о
недрах, об охране окружающей среды... (п. 3), и), к), л), о) ст. 72),
сохранивших правоприменение за субъектами РФ. Органам власти субъектов РФ можно
бы было передать следующие сферы государственного управления:
природопользование, охрана окружающей среды, вопросы науки, образования,
воспитания, культуры, спорта, здравоохранения и ряд других (п. д), е), ж), м)
ст. 72).
При этом необходимо
четко указать в Конституции, что разграничение предметов ведения и полномочий
по вопросам совместного ведения в сфере законодательного регулирования
осуществляется только федеральными законами. В сфере же иного
нормативно-правового регулирования и в сфере государственного управления
разграничение может проводиться как федеральными законами, так и договорами и
соглашениями. Особо хочу обратить внимание на п. н) ст. 72 Конституции РФ. По
нему в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится
становление общих принципов организации системы органов государственной власти
и местного самоуправления. Попытки Государственной Думы законодательно
определить эти общие принципы встретили серьезное сопротивление в регионах, и
прежде всего со стороны руководителей исполнительных органов власти субъектов
Федерации.
С моей точки зрения
рассматриваемые выше конституционные изменения назрели. Более того, без
внесения этих изменений в Конституцию невозможно снятие ряда накопившихся
противоречий, которые могут привести к разрушению Федерации.
В то же время
необходимо комплексное осмысление всей проблемы развития федеративных
отношений. И поэтому я не являюсь сторонником принятия отдельных поправок, а выступаю
за тщательную подготовку всего пакета конституционных изменений, касающихся
федеративного устройства нашего государства. Здесь нужно действовать по
принципу: «Не навреди!».
Список
использованной литературы
Нормативный материал:
1. Конституция Российской Федерации.
М., 1993.
2. Сборник законодательства по
конституционному праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1997.
3. Федеративный договор: документы,
комментарии. М., 1992.
Специальная литература:
1. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова
Л.Ф., Яров Ю.Ф. «Федерализм в истории России», кн. 1 – 3. М., 1992 – 1993.
2. Кочетков А. П. «Россия на пороге XXI века», М., 1998.
3. Лысенко В. Н. «Конституционные
изменения как назревшая потребность развития федеративных отношений». М., 1997.
4. Тадевосян Э. В. «О моделировании
в теории федерализма и проблеме асимметричных федераций».// Государство и
право. №8, 1997.
5. Тадевосян Э. В. «Российский
федерализм и современный национально-государственный нигилизм».// Государство и
право. №10, 1996.
6. Федерализм – глобальные и
российские измерения. Казань, 1993.
[1]
От фр. unitaire - единое, составляющее одно целое.
[2]
Федерация – от лат. foederatio - союз, объединение.
[3] Более развёрнуто об этой
проблеме - в главе IV.
[4] Российский федерализм: проблемы
и перспективы. Аналитический вестник. - М.: Аналитическое управление Аппарата
Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, 1996. - С. 8.
|