Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными городскими ду­мами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных представителей дворянства, местных управляющих госу­дарственным имуществом и удельным управлением, депу­татов от духовного ведомства, а также председателя и членов губернской земской управы, хотя бы они и не со­стояли губернскими гласными, и некоторые другие губерн­ские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских учреждениях 1864 года про­ектировалось избирать гласных губернских, как и гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обес­печено представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские со­брания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали на то, что губернские гласные, бу­дучи избранными членами уездного собрания, которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения, будут точно так представлять населе­ние, как если бы они были избраны непосредственно съез­дами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них дворян и чи­новников 1682, то есть 81%[2].

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных, избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом ре­шающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от духовного ведомства, если епархи­альное начальство признавало полезным его назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум (для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года существенно сократило чис­ленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 глас­ных[3].

Составители Городового положения, находя, что много­людность состава думы препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и макси­мум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли пригла­шать лиц, не состоящих гласными, для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями, а также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют особых познаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские служащие, в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином, со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди действовали, руководствуясь не толь­ко решениями земских и городских собраний и управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора, земские служащие в массе своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именно благодаря этим людям в памяти по­томков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни российской провинции, когда в ней вопреки от­жившим традициям и новым препонам стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жи­телей городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению. Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он "представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решаю­щее слово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственным чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых представи­тельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в организации управ - исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию 1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на госу­дарственную службу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями утверждались только председа­тель земской управы, по Положению же 1892 года - все члены управы; столичные городские головы вообще назна­чались царем от представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские головы губерн­ских, областных городов и городов, образующих градона­чальства, утверждались министром внутренних дел, голо­вы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутверждения избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае неут­верждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения вновь из­бранных, должности в управе замещаются по назначению министра внутренних дел или губернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось вместо выборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов, назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало выборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающими отсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и дисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земским собранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания и выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам присутствием, в других случаях - для членов гу­бернских управ - дисциплинарные взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с утверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ от правительственных учреждений существен­но укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890 г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими повинностя­ми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение об устранении недостатка продо­вольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог; устрой­ство и содержание земской почты; заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по пред­упреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; попечение о развитии средств народно­го образования и установленное законом участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и про­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских учреждений на основа­нии особых законоположений и уставов. Причем при раз­граничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских учреждений отно­сятся те из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии или нескольких уездов, а к ведению уездных зем­ских учреждений - те, которые затрагивают каждый от­дельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах, которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные земства уча­ствовали в формировании низшего звена системы россий­ских судов, выбирая мировых судей. Выборы производи­лись в очередных заседаниях уездных земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания. Список кандидатов в мировые судьи составлялся предво­дителем уездного дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи представлялись на утверждение сенату[4].

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не пре­доставлялись, естественно, попечение о земледелии и со­держание почт. Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих установлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон 1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой раз­машистый стиль регламентации полномочий местного са­моуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправле­ния, учреждаемым другими законами и уставами и ставя­щим самостоятельность действия земских и городских со­браний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "... круг дей­ствий земских учреждений в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их ведение независимо и самостоятельно при существующих админи­стративных порядках, действительно ли это участие, попе­чение, заведывание, предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это другой вопрос"[5]. И решался этот другой во­прос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о воинской по­винности, Уставом Лесным, Уставом об общественном при­зрении, Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими другими законами, положе­ниями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях прямо ссылалось на другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо указывалось, что в смету должны быть внесены все расхо­ды обязательные для земства на основании Устава о зем­ских повинностях, а также других уставов, положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ве­дении земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и губер­ний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строи­тельных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного земства, со­держание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников, коман­дируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей принадлежали содер­жание в исправности почтовых, торговых и военных дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - меж­ду собой и с местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц гражданского ведомства, снабжение квартирами и квар­тирными потребностями в городах и селениях чинов уезд­ной полиции, а также некоторых чинов гражданского ведомства.

Страницы: 1, 2, 3