Право Президента РФ приостанавливать действие актов высшего должностного лица субъекта Федерации предусмотрено статьей 29 Федерального закона. Хотя при приостановлении действия акта высшего должностного лица субъекта РФ само высшее должностное лицо никакой ответственности не несет, приостановление действия актов высших должностных лиц субъекта РФ непосредственно связано с основанием отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности по основанию, предусмотренному п.п. «б» п.2 статьи 29.1 Федерального закона, о котором будет сказано позднее.

Статьей 19 устанавливаются 2 основания досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации: отставка в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ и отрешения его от должности Президентом РФ. У Президента России только в 2000 году появилась возможность отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации.

Первой будет рассмотрена ответственность высшего должностного лица перед законодательным органом государственной власти субъекта РФ.

Законодательный орган государственной власти субъекта Федерации вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта Федерации в случаях, когда высшее должностное лицо издало акты, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ. Такое противоречие должно быть установлено вступившим в силу решением суда, а высшее должностное лицо в течение месяца со дня вступления решения суда в силу не устранило противоречий. Также законодательный орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод.

Решение законодательного органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта Федерации принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов. В случае, если в субъекте Федерации имеется двухпалатный законодательный орган, решение принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом( субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ.

Идентичные положения содержатся в конституциях (уставах) субъектов Федерации, либо в них устанавливается отсылочная норма к федеральному закону. Например, Устав Кемеровской области устанавливает, что Совет народных депутатов Кемеровской области может выразить недоверие Губернатору Кемеровской области в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, Уставу и законам Кемеровской области (если такие противоречия установлены судом, а Губернатор Кемеровской области не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения), а также иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента России, постановлений Правительства РФ, Устава и законов Кемеровской области (если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан).

Следует отметить, что на практике реализация такой санкции конституционно-правовой ответственности, как выражение недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации законодательным органом субъекта Федерации в том порядке, в каком это предусмотрено в настоящее время в Федеральном законе может вызвать много трудностей.

Например, возникает вопрос, сколько актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта, высшее должностное лицо должно принять, чтобы возможно было возбудить процедуру выражения недоверия, так как законодатель использует множественное число, определяя основания для выражения недоверия - издание нескольких актов.

Также не регламентируется процедура выражения недоверия по второму основанию - иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституций (уставов) и законов субъекта Федерации, если это повлекло массовое нарушение прав и свобод граждан. И.С. Стоякина считает, что в законодательстве следовало бы предусмотреть необходимость установления в судебном порядке факта таких нарушений высшим должностным лицом субъекта Федерации, а также факта, что такие нарушения повлекли массовые нарушения прав и свобод человека.[18] Несомненно, законодательное закрепление необходимости в судебном порядке доказывать факт нарушения являлось бы дополнительной гарантией, защитой высшего должностного лица субъекта РФ от безосновательного отрешения от должности. Однако очень сомнительно в качестве дополнительной гарантии выглядит установленная законом необходимость наступления последствий в виде массового нарушения прав и свобод граждан, поскольку в данном случае закон, защищая права высшего должностного лица, способствует нарушению прав граждан.

Необходимо установить и сроки, в течение которых законодательные органы субъектов могут принимать решение о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта Федерации.

Принятие законодательным органом государственной власти субъекта Федерации решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица субъекта РФ и возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Принятие решения Президентом РФ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта Федерации также влечет за собой отставку возглавляемого им высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Статья 29.1, которая называется «Ответственность должностных лиц органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», предусматривает основания и порядок, в соответствии с которыми Президент РФ может оказывать влияние на высшее должностное лицо субъекта РФ.

Первоначальной мерой воздействия на высшее должностное лицо субъекта РФ является вынесение предупреждения Президентом РФ по следующим основаниям:

1. Издание высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам. Такие противоречия должны быть установлены судом, а высшее должностное лицо субъекта РФ в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

2. Уклонение высшего должностного лица субъекта РФ в течение двух месяцев со дня издания указа президента РФ о приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъекта Федерации от издания нормативного правового акта, предусматривающего отмену приостановленного нормативного правового акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение указанного срока высшее должностное лицо субъекта РФ не обратилось в суд для разрешения спора.

Следует обратить внимание на то, что в Федеральном законе не во всех случаях прямо предусмотрена необходимость установления соответствующим судом определенных оснований для отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации от должности (в случае приостановления действия нормативного правового акта высшего должностного лица субъекта Федерации, если это лицо не обратилось в суд). В статье 29.1 Федерального закона прямо не закрепляется, в отличии от статьи 9, которая регламентирует процедуру роспуска законодательного органа субъекта Федерации, что высшее должностное лицо может быть отрешено от должности Президентом Российской Федерации, только если оно приняло нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным законам, которые повлекли за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации. Но в своем постановлении от 4 апреля 2002 г. Конституционный Суд РФ указал, что процедура отрешения высшего должностного лица субъекта Федерации Президентом Российской Федерации должна включать в себя в качестве обязательных элементов: судебное решение о признании нормативного акта высшего должностного лица субъекта Федерации не соответствующим Конституции РФ и федеральным законам, а также судебное решение, которым должны подтверждаться уклонение от исполнения первоначального судебного решения, а также должен устанавливаться в судебном порядке факт, что признанный неправомерным нормативный акт повлек указанные в статье 3.1 Федерального закона значимые тяжкие последствия (массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации).[19]

В течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда или со дня официального опубликования указа Президента России, если высшее должностное лицо не обратилось в суд для разрешения спора, Президент выносит предупреждение высшему должностному лицу субъекта РФ.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом Российской Федерации предупреждения высшему должностному лицу субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта Федерации в пределах своих полномочий не приняло мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения предупреждения, Президент отрешает высшее должностное лицо субъекта РФ от должности.

Решения о предупреждении высшего должностного лица субъекта РФ и об его отстранении принимаются Президентом России в форме указа. Указ об отрешении от должности высшего должностного лица субъекта РФ является ненормативным актом Президента Российской Федерации, и может быть оспорен в установленном процессуальным законом порядке в Верховном Суде Российской Федерации.

 Президент вправе не только отрешать от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации, но и временно отстранять его от исполнения обязанностей. Такое право у Президента появляется в случае предъявления высшему должностному лицу субъекта РФ обвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. Отстранение может быть осуществлено по мотивированному представлению Генерального прокурора Российской Федерации в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации.

В этом положении многое вызывает вопросы. Прежде всего, понятие «мотивированное представление», без конкретного указания в самом законе на мотивы может повлечь отстранение высшего должностного лица субъекта Федерации от должности без достаточно серьезных для того оснований. Положения закона предоставляют достаточно широкие возможности для применения института отстранения высшего должностного лица субъекта РФ от должности исходя из субъективных факторов. Кроме того, не совсем понятно, как сочетаются слова закона «в случае предъявления обвинения» и п.1 статьи 49 Конституции России, где закрепляется принцип презумпции невиновности. Ещё до вынесения обвинительного приговора (возможно, его и не будет) человек уже оказывается наказан. В законе также нет указаний на то, каким образом будет компенсироваться время нахождения во временном отстранении от должности. Из этого следует, что такой компенсации не будет вовсе, и срок полномочий, сократившись единожды, таким и останется.

         Считаю, что эта норма в законе лишняя. Среди оснований отставки высшего должностного лица субъекта федерации уже указано такое основание, как вступление в законную силу обвинительного приговора суда, и этого вполне достаточно. Данная же норма дает Президенту возможность воздействовать на высших должностных лиц субъектов федерации в своих целях и по своему выбору, причем рамки закона, за которые выходить нельзя, оказались довольно размытыми.

Конституционный суд РФ, однако, в своем постановлении от 4 апреля 2002 года указал, что временное отстранение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от исполнения должностных обязанностей в случае предъявления ему обвинения служит правовым средством обеспечения объективности уголовного преследования, а также защиты прав потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью (статья 52 Конституции Российской Федерации). Принятие соответствующего решения Президентом Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации создает гарантию от возможного злоупотребления служебным положением со стороны высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Поэтому временное отстранение такого лица от должности не в общем, а в специальном порядке не является произвольным отступлением от принципа равенства перед законом и судом. Лицо, занимая высокую публичную должность, добровольно соглашается с особенностями публично - правового статуса, связанными с такой должностью; вместе с тем оно в любом случае не лишается возможности судебного обжалования временного отстранения от должности.[20]

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5