|
Трудности правового обеспечения управления
<...> 1) Недостаток законов на многие
случаи и излишество их на другие; 2) смешение между законами непременными и
временными постановлениями; 3) разум, в котором прежние законы составлены были,
чрез долгое время и частыми переменами, а также и через пристрастные толки
сделался темен и неизвестен; 4) несходство прежних времен и обычаев с
настоящими [3, с.28].
Необходимость соединения науки и практики
<...>Теория без опыта почти бесполезна. Но
когда дело настоит о приведении законов в систему, тогда опытность одна
недостаточна: здесь нужно познание начал, из коих каждый род законов
проистекает, связь их между собою, пределы их и взаимные отношения; здесь нужна
теория, с опытностью соединенная [3, с.57].
ПРИНЦИПЫ УПРАВЛЕНИЯ
Неустойчивость управления, не организующегося на
принципах - «твердых началах»
<...>Недостаток твердых начал был причиною,
что доселе образ нашего правления не имеет никакого определенного вида и многие
учреждения, в самих себе превосходные, почти столь же скоро разрушались, как и
возникали [1, с.56].
Естьли свойства управления <...>
достигнуты, то можно утвердительно заключить, что оно правильно и основано на
твердых началах [1, с.131].
Системность
<...>Теории редко полезны для практики. Они
объемлют одну часть и не вычисляют трений всей системы, а после жалуются на род
человеческий! [1, с.76].
Усовершенствовать высшие части управления и суда,
оставляя низшие в бездействии или беспорядке, значит, то же, что хотеть
удержать реку, не заградив ее источников. Между тем редко правительство
доводило свои планы до сих источников [1, с.138].
Плановость
Отчего все человеческие установления столь
несовершенны? Сверх многих других причин оттого, что все они делаются по
большей части отрывками и без общего начертания. Нетерпеливость, людям столь
естественная, обольщение разума видами народного счастия и скорейшего
улучшения, чаяние, что, поправив одну часть, дела пойдут лучше, все сие вводит
нередко самые благоразумнейшие правительства в частные организации (здесь в
смысле - мероприятия) и не дает, так сказать, созреть общему плану [1,
с.111].
Соответствие системы управления духу времени
По сим признакам (падение доверия народа к
власти, ее ослабление, невозможность отдельных исправлений и желание обществом
перемен) можно, кажется, с достоверностью заключить, что настоящая система
правления не свойственна уже более состоянию общественного духа и что настало
время переменить и основать новый вещей порядок [1, с.164].
Приоритет объекта управления перед субъектом
Сколько бедствий, сколько пролития крови можно бы
было упредить, если бы правители держав, точнее наблюдая движение общественного
духа, сообразовались ему в началах политических систем и не народ приспособляли
к правлению, но правление к состоянию народа [1, с.156].
Наличие самоуправления
Здесь нет необходимости изображать, сколь
волостное наше управление слабо и ничтожно. Одно только примечание, кажется,
будет не излишним. Известно, что вообще злоупотребление власти менее действует
на целые общества и сословия, нежели на частныя лица. От сего первоначально и
возникли городския, а потом и сельския общества. Если бы земский чиновник имел
дело с лицами и более с мирскими обществами, т.е. если мирские сии общества
были лучше образованы и имели свое собственное твердое управление, то нет
сомнения, что сим одним пресекся бы главный повод к притеснениям и жалобам,
ныне столь вопиющим [5, с.102].
ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
Принципы организации государства
I. Законы суть правила, по коим силы
государственные действуют к охранению лица, чести и имущества народного. II.
Чтоб законы были неподвижны, нужно, чтоб пределы сил правительства были
непременяемо ограничены. III. Расположение сих пределов есть образ правления
(модель управления). IV. Образ правления есть внешний и внутренний. V. Внешний
образ правления не может удостоверить пределы сил. VI. Сила правительства
ограничивается равновесием сил народных. В сем состоит внутренний образ
правления. VII. Равновесие сил народных требует, чтобы они все одно имели
направление, но чтоб власть, стерегущая пределы, была отделена и независима.
VIII. Прочие части народа должны быть совершенно равны в правах своих и
составлять едино [1, с.42].
Ограниченность возможностей централизованного
управления, необходимость децентрализации
Власть верховного правления не может всем
управлять непосредственно; ей нужны органы; сии органы суть установления [2,
с.42-43].
Необходимость разделения властных полномочий
Три силы движут и управляют государством: сила
законодательная, исполнительная и судная [1, с.145].
Власть исполнительная должна быть вся
исключительно вверена правительству; но поелику власть сия распоряжениями
своими под видом исполнения законов не только могла бы обезобразить их, но и
совсем уничтожить, то и должно ее поставить в соответственности власти
законодательной [1, с.166].
Общая система управления вмещает в себя четыре
частные системы, из коих каждая составляет целое и все, однако же, связаны
между собою неразрывно. Управление волостное подчинено управлению уездному,
уездное - губернскому, губернское - государственному. Каждая часть
управления имеет свойственную ей ответственность [1, с.114].
Разграничение компетенции между законодательными
и исполнительными органами
Если бы власть исполнительная обязана была на
всякий случай испрашивать определения власти законодательной, никакое
государство не могло бы отправлять дел своих [1, с.104].
<...>Закон поставляет общие правила,
учреждение прилагает правила сии к частным случаям и назначает образ исполнения
[1, с.108].
Критериальные требования к высшему органу
исполнительной власти - правительству
1) Всякое законное на земли правительство
устанавливается общею волею государства; 2) никакое правительство не может
иметь другой цели в установлении своем, как только охранение граждан в их
личности, в их имуществе, в их чести; 3) всякое правительство получает силы
свои на тот только конец, чтоб достигнуть сея цели; 4) никакой силы собственной
правительство иметь не может, источник сил его есть государство; 5) всякое
правительство существует на условии, и доколе оно исполняет сии условия, дотоле
оно законно [1, с.30].
Общие правила организации управления
Определив<...>части, составляющие
управление, и познав внутренне их сложение, должно назначить каждой из них
приличнейшую организацию. Организация управления вообще должна быть: 1)
сообразна общему государственному закону и учреждениям; 2) основана на единстве
исполнения; 3) подвержена отчету в форме и в существе дел; 4) постановлена на
одном плане во всех частях своих; 5) соображена с местными уважениями и 6)
соразмерена способам исполнения [1, с.102-103].
Учреждения всегда постановляются властию
исполнительною.< ...>Всякое учреждение должно по необходимости быть
сообразно государственному закону, а следовательно и способы, коими приводится
оно в исполнение, должны быть на нем же основаны. Способы сии суть то, что
называем мы организацией управления [1, с.104].
Правила организации государственного управления
Это (установление каждого органа государственного
управления)<...>должно означать: 1) состав каждого из них, 2) предметы
(функции, задачи) его и 3) порядок действий (методы работы, рабочие процедуры).
<...>Каждое из сих установлений<...>должно простираться на всю
империю и, разделяясь постепенно, нисходить к самым последним селениям.<...>Сие
ведет к разделению империи в порядке законодательном, в судном и в порядке
управления. Первое правило сего разделения состоит в том, чтоб
стараться, сколь возможно, все степени сил государственных совместить между
собою. Сего требует економия их упражнений, надзора и издержек. Второе
правило, не менее важное, состоит в том, чтоб, избегая излишней
раздробительности, доставить всем подданным, в установлениях сих участвующим,
удобность в них действовать. Третие правило. Все устройства,
слишком сложные и составленные из великого числа людей, движутся медленно;
напротив, те установления, кои не имеют достаточных сил, вместе действующих,
обыкновенно падают в слабость и неуважение [1, с.189-190].
Необходимость одновременного введения
нормативно-правовой базы
взаимодействующих органов управления
Когда все сии материалы (положения и уставы)
будут приуготовлены, соображены (согласованы) и утверждены, тогда все места
(органы, должности), на сем новом плане расположенные, открыть в одно время,
дабы вступая все вместе в новый вещей порядок, представляли они стройное целое,
коего все части покорны одному закону [1, с.135].
Методология разработки структуры управления
<...>По различию местных положений в каждом
главном отделении могут быть две или более части довольно обширные, чтоб занять
целое министерство, то и следует, что в каждом главном отделении может и должно
быть столько министерств, сколько есть значущих частей, требующих особенного
надзора. Сие раздробление одного отделения на несколько частей не может быть
вредно, естьли части сии связаны общим планом того отделения, к коему
принадлежат. Оно даже необходимо при начальном дела устройстве, когда каждая
часть требует образования, особенного надзора и внимания. По усовершенствовании
их можно, конечно, части сии соединить и привести к одному началу. В общем
плане должно всегда иметь в виду одни общие главные и необходимые отделения,
ибо в ветвях, им подчиненных (прообраз «дерева целей»), части их не могут иметь
каждая соответственного себе порядка без крайнего дел раздробления и
замешательства [1. с.135].
ФУНКЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ
Необходимость и целесообразность планирования
<...>Не имея постоянного плана,
действовали<...>по минутным вдохновениям; как бы то ни было, но ни в
каком государстве политические слова не противоречат столько вещам (т.е.
фактическому положению дел), как в России [1, с.43].
Планирование - инструмент упорядочения
<...>Правительство, действуя без плана, не
только теряет время и случай к приготовлению лучшего, но и заграждает себе
пути, ставя в подвиге своем самому себе препятствия [1, с.66].
<...>Они (организационные нововведения)
всегда вредны, когда не утверждаются на общем плане [1, с.133].
Каким порядком можно приступить к полному составу
всей системы управления? Есть ли план усовершенствования, выше предлагаемый
(заранее составленный) будет [1, с.139].
Потребность планирования в моделях
Всякое правительство по необходимости обязано
составить себе сей образец, дабы знать, куда ему должно склонять свои движения,
чтоб иметь, так сказать, неподвижную точку направления; без сего все его планы
могут быть подвержены великим ошибкам [1, с.113].
ФУНКЦИЯ КОНТРОЛЯ
Целевое предназначение контроля
Главная мысль<...>есть мысль надзора в
порядке и благоустройстве какой-либо определенной части управления. Надзор сей
может иметь двоякую цель: 1) предупредить беспорядок мерами предохранения
прежде, нежели он случится; 2) остановить и пресечь его последствия мерами
понуждения и укрощения, когда уже он случился [6, с.93].
Потребность в контроле за исполнительной властью
<...>Какие бы законы народ ни издавал,
естьли власть исполнительная не рассудит приводить их в действие, они будут
пустые теории; естьли законодатели не будут иметь средств заставить
исполнительную власть приводить волю их в действие, мало-помалу они станут все
под ее влиянием, и государство, сохранив всю наружность принятого им образа
правления, в самом деле будет водимо единою волею правительства [1, с.32].
Право контроля требует ответственности
Надзор, естьли он не есть тайный, всегда
предполагает ответственность; в самом деле, надзор, который бы, не потребовав
на месте объяснения, доносил только первые свои примечания высшему начальству,
был бы самое тщетное и вредное фискальство. Надзор, который бы мог требовать от
главных местных начальников объяснения, должен бы быть от них независим.
<...>Он должен необходимо следовать за течением дел, т.е. видеть все их
производство; следовательно, должен иметь во всех местах своих агентов. Агентам
сим должны быть все дела сообщаемы на предварительное усмотрение; чтоб
усмотрение сие могло иметь свою пользу, должно им дать право протеста (иначе
злоупотребления будут видимы, но не исправлены), с протестом соединить право
приостановить решение дел [1, с.136].
ПРОЦЕСС УПРАВЛЕНИЯ И ПРИНЯТИЕ РЕШЕНИЙ
Лиц, принимающих решения, необходимо обеспечивать
только релевантной информацией
Министр, действуя в Коллегии как Главный
Директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т.е. он
должен получить от нея мемории о делах текущих, разсматривать ея
представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по
ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенно не заключающей
переписки! Он должен иметь для каждой Коллегии свою Канцелярию и свой Архив, и
все сие только для того, чтобы сказать ей свою резолюцию или объявить указ. Сие
вводить Министра в безполезныя подробности, развлекает внимание, отвлекает
время и средства обозреваемых их в совокупности [6, с.41].
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
