Конкретная процедура формирования Совета Федерации установлена Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. Из возможных вариантов формирования Совета Федерации законодатель - Федеральное Собрание Российской Федерации - избрал наиболее простой с организационной точки зрения вариант формирования Совета Федерации. В его состав по должности входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органа государственной власти (ст. 1 Федерального закона).

Как известно, в ряде субъектов Российской Федерации, в частности в Свердловской области, предусмотрено создание двухпалатных законодательных органов. В этом случае представитель законодательного органа в Совет Федерации определяется совместным решением обеих палат данного органа.

На момент принятия Федерального закона большинство глав администраций краев и областей являлись должностными лицами, не избранными населением, а назначенными на свои должности Президентом Российской Федерации. Для обеспечения представительного характера Совета Федерации важно, чтобы в его состав по должности входили не назначенные, а избранные должностные лица. В силу этого ст. 3 Федерального закона предусмотрено, что выборы глав администраций должны быть завершены не позднее декабря 1996 г.

В разделе втором Конституции "Заключительные и переходные положения" установлено, что Совет Федерации первого созыва избирается сроком на два года. Депутаты Совета Федерации первого созыва должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе. Согласно Положению о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г. N 1626 , депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на основе мажоритарной системы по двухмандатным (один округ - два депутата) избирательным округам, образуемым в рамках границ субъектов Российской Федерации (ст. 1 Положения).

Проведение заседаний.  Согласно ст. 100 п.1 Конституции РФ «Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно». Это связано с различным содержанием компетенции палат Федерального Собрания. Данное конституционное положение означает, что палаты самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их ведению Конституцией России.

Порядок раздельных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы устанавливается регламентами палат. Первостепенным при этом является вопрос о кворуме, обеспечивающем легитимность заседаний палат, т.е. о количестве депутатов, присутствие которых делает Совет Федерации и Государственную Думу правомочными осуществлять свою деятельность (открывать заседания, определять повестку дня, обсуждать законопроекты, проводить парламентские слушания, принимать решения и т.д.).

В парламентской практике зарубежных стран различают кворум, необходимый для открытия заседаний парламента, его палат, и кворум, необходимый для принятия решений. В большинстве стран кворум для открытия парламентских заседаний составляет относительное большинство депутатов. Для принятия решений достаточно простого большинства голосов депутатов, присутствующих и принимающих участие в голосовании, т.е. кворум равен половине общего числа депутатов плюс один человек. При этом некоторые регламенты (например, Регламент Палаты депутатов итальянского парламента) в число присутствующих включают депутатов, выполняющих парламентские функции вне стен парламента, а также депутатов - членов правительства, занятых на соответствующей государственной службе.

Количество голосов, составляющих большинство, всегда зависит от числа присутствующих. Поэтому в регламенте обычно закрепляется требование присутствия на парламентских заседаниях определенного числа депутатов (особенно во время голосования). В парламенте Индии, например, кворум для ведения заседаний палат (Народная палата - 525 депутатов, Сенат штатов - 231 депутат) составляет 1/10 общего числа избранных депутатов. В Ирландии Палата представителей состоит из 144 депутатов, Сенат - из 60 депутатов, кворум для обеих палат составляет 20 человек. В Великобритании Палата общин (около 670 членов) для кворума требует присутствия всего лишь 40 членов, а Палата лордов (более 1200 членов) считает возможным проводить заседание, если на нем присутствуют хотя бы три члена палаты.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов Совета Федерации (ч. 1 ст. 47 Регламента Совета Федерации ).

Кроме очередных заседаний, палаты Федерального Собрания могут назначить и внеочередные. Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента, Председателя Совета Федерации, Правительства России, субъекта Федерации, комитетов палаты либо по предложению, поддержанному не менее чем 1/5 от общего числа членов Совета Федерации.

В открытых заседаниях Совета Федерации и Государственной Думы реализуется принцип гласности, характерный для представительных учреждений в демократическом государстве. В соответствии с регламентами Совета Федерации и Государственной Думы на заседания палат по их решению приглашаются представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты. На открытых заседаниях палат могут присутствовать также представители средств массовой информации.

По предложению Президента, Председателя Правительства Российской Федерации, а также по требованию не менее чем 1/5 числа депутатов, принявших участие в голосовании, Государственная Дума вправе проводить закрытые заседания по специальному решению палаты. Такие заседания стенографируются.

Согласно Регламенту Совета Федерации Совет Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания, если предложение об этом внесено Президентом Российской Федерации, Председателем Правительства России, председательствующим на заседании Совета Федерации, комитетом, комиссией палаты или не менее чем 30 членами палаты.

В парламентской практике зарубежных стран при организации совместных заседаний палат парламента (если они предусмотрены Конституцией) применяется либо специально для этих случаев выработанный регламент, принимаемый совместным решением палат, либо регламент одной из палат (как правило, той, которая избрана прямым голосованием).

В Конституции России дан перечень оснований для проведения совместных заседаний Совета Федерации и Государственной Думы. На совместных заседаниях заслушиваются послания Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Особое значение имеет обсуждение на совместных заседаниях палат посланий Президента, содержащих законодательную программу или законодательные предложения и являющихся определенным ориентиром для органов государственной власти. Так, в президентском Послании Федеральному Собранию 1995 г. рекомендованы: а) внесение элементов системности в законотворчество; б) усиление юридической проработанности и согласованности законопроектов; в) применение пакетного принципа формирования нормативных актов; г) координация и взаимодействие органов власти в законопроектной работе; д) предварительная общественная экспертиза важнейших законопроектов; е) согласование законопроектов с субъектами Российской Федерации.

Основанием для проведения совместных заседаний являются также послания Конституционного Суда Российской Федерации и выступления руководителей иностранных государств. Важность посланий Конституционного Суда определяется его ролью в обеспечении законности, толковании Конституции, предупреждении нарушений Конституции в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Полномочия Совета Федерации.  Перечень вопросов, относящихся к ведению Совета Федерации, изложен в ст.102 п.1 Конституции РФ. Вместе с тем их перечень, содержащийся в этой статье, не является исчерпывающим. В Конституции предусмотрены и иные полномочия Совета Федерации. К ним, в частности, относятся такие полномочия, как: принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности (ст. 101), одобрять федеральные законы, принятые Государственной Думой (ст. 105), и некоторые другие. Следует отметить, что иные полномочия Совета Федерации могут устанавливаться и федеральными законами. Так, Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" от 6 декабря 1994 г. предусмотрено, что пять членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации назначаются Советом Федерации.

Характер полномочий, закрепленных за Советом Федерации, вытекает из специфики заложенного в этом органе принципа представительства. Именно в лице Совета Федерации наиболее отчетливо проявляется влияние федеративного устройства России на организацию государственной власти и деятельность органов государственной власти на федеральном уровне. Равное представительство от субъектов Российской Федерации в данной палате парламента создает возможности максимального учета позиции всех субъектов Российской Федерации при принятии важнейших конституционно - правовых решений.

Все вопросы ведения Совета Федерации, перечисленные в ч. 1 ст. 102 Конституции, составляют предмет исключительного ведения Совета Федерации. Никакой другой орган, кроме Совета Федерации, не вправе принять по ним решение.

Счетная палата образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101 Конституции). Формирование состава Счетной палаты осуществляется палатами парламента на паритетных началах. Совет Федерации назначает на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Согласно Федеральному закону "О Счетной палате Российской Федерации" от 11 января 1995 г. Счетная палата является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием и подотчетным ему (ст. 1). Заместитель Председателя Счетной палаты назначается на должность Советом Федерации сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона). При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по шесть аудиторов сроком на шесть лет (ст. 6 Федерального закона).

Согласно ст. 64 Регламента Совета Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации, а также по вопросам организации внутренней деятельности Совета Федерации (назначение руководителей комитетов палаты, обеспечение деятельности членов Совета Федерации и т.п.). Совет Федерации может принять постановление в целом, принять проект постановления за основу, рассмотреть его в двух чтениях, отклонить или отложить обсуждение.

Под общим числом членов Совета Федерации, необходимым для принятия постановления Совета Федерации, следует понимать общее количество лиц, по должности входящих в Совет Федерации в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 декабря 1995 г. В настоящий момент оно равно удвоенному числу субъектов Российской Федерации, т.е. 178.

3. Принятие закона.

После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты Государственной Думы выносят его на рассмотрение Думы. Процедура принятия федерального закона Государственной Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.

Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним законопроект передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.

После того как комитет вновь представит в палату доработанный проект закона с учетом замечаний и предложений, высказанных депутатами при первом чтении, проводится его второе чтение на пленарном заседании. На этом этапе проходит постатейное детальное обсуждение законопроекта, каждой его статьи и внесенных депутатами поправок (изменений и дополнений, предложенных к первоначальному тексту). Во втором чтении законопроект может быть отклонен, принят окончательно или вынесен после редакционной правки на третье чтение, во время которого уже не допускается внесение в него никаких поправок. Третье чтение состоит лишь в голосовании законопроекта в целом.

Для принятия федерального закона необходимо большинство голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 12 апреля 1995 г. по делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации дал разъяснение понятия "общее число депутатов". В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которого следует считать большинство голосов, необходимых для принятия Государственной Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч. 3 ст. 95 Конституции Российской Федерации, - 450 депутатов.

Принятый Государственной Думой федеральный закон передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. Установив последовательное принятие закона обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народа и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов.

Страницы: 1, 2, 3