|
Ключевым
является вопрос о том, за счет каких средств должны оплачиваться соответствующие
расходы СМИ, что позволит понять существо правоотношений между ними и партиями,
кандидатами. Согласно Федеральному закону о гарантиях избирательных прав граждан
1997 г. они покрывались за счет текущего бюджетного финансирования соответствующих
СМИ (ст.40, п. 5; ст.41, п.1). Из этого положения косвенно вытекало право СМИ, не
получивших бюджетные средства, не предоставлять бесплатное эфирное время, печатную
площадь. На практике, с учетом прямого указания закона, они все же предоставляли
бесплатное эфирное время, печатную площадь. Закон содержал норму, стимулирующую
их предоставление, которая перешла и в новое законодательство. Общий объем платного
эфирного времени, печатной площади не может превышать их объем, предоставленный
бесплатно. Если телерадиокомпания хочет получить доходы от политической рекламы
на выборах, она вынуждена предоставить бесплатное эфирное время.
Несмотря
на это, подход законодателя к проблеме источников финансирования указанных расходов
принципиально изменился. В соответствии с новым Федеральным законом о гарантиях
избирательных прав граждан они относятся на результаты деятельности организаций
телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий. Это положение распространяется
одинаково на все СМИ, то есть как на государственные организации, так и на юридические
лица частного права (ст.50, п. 10). Вместе с тем, необходимо учитывать, что СМИ,
учрежденные с участием государства (муниципального образования) в форме хозяйственных
обществ или товариществ, в том числе путем приватизации, называются государственными
(муниципальными) лишь в целях избирательного законодательства. Наличие в их капитале
доли государства (муниципального образования) не меняет форму собственности такого
СМИ, которая остается частной. В случае выхода государственных (муниципальных) органов
из состава акционеров (участников) организации прекращаются их имущественные права
в отношении этого юридического лица. Обязанность таких СМИ бесплатно предоставлять
эфирное время, печатную площадь оправданна и правомерна, так как ограничение их
прав осуществлено в надлежащей форме — федеральным законом. Однако перенос на них
бремени связанных с этим расходов без их согласия неправомерен, так как в этом случае
они несут дополнительные расходы или лишаются средств, которые могли бы получить
в условиях обычного гражданского оборота. По сути это означает принудительное -
в силу закона — отчуждение имущества для государственных нужд (выборов) без предварительного
и равноценного возмещения, что противоречит Конституции РФ (ст.35, ч.З). Это говорит
и о том, что партиям предоставляется по существу не государственная, а частная материальная
поддержка, что трансформирует их отношения со СМИ в гражданско-правовые.
Федеральный
закон о гарантиях избирательных прав граждан предусматривает, что органы государственной
власти и местного самоуправления бесплатно предоставляют во временное пользование
кандидатов и партий помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности,
для встреч с избирателями, проведения иных массовых предвыборных мероприятий. При
этом установленное обременение имущества касается как собственников, так и владельцев
(ст. 53, п.З). Хотя закон ничего не говорит о компенсации законным владельцам (например,
арендующим помещение), необходимость ее выплаты вытекает из требований Конституции
РФ. В законе также не учитываются субъекты права собственности, что может нарушить
конституционные гарантии прав соответствующих собственников (Российской Федерации,
субъекта Федерации, муниципального образования).
Если помещение
было предоставлено для проведения предвыборных мероприятий одному из кандидатов,
партий, собственник, владелец не вправе отказать другим партиям, кандидатам в его
предоставлении на таких же условиях (ст.53.п.4). Это требование распространяется
также на организации, имеющие государственную и (или) муниципальную долю в своем
уставном (складочном) капитале, превышающую 30 процентов на день официального опубликования
решения о назначении выборов. Однако в этой части оно противоречит п.5 ст.59 закона,
где прямо запрещается бесплатное выполнение юридическими лицами любых предвыборных
работ, оказание услуг. В результате возникает неопределенность, привлекать ли такую
организацию к административной ответственности или обязывать ее предоставить помещение
иным кандидатам, партиям. Думается, что необходимо осуществлять одновременно и то
и другое.
2.3
Иные проблемы правового регулирования деятельности политической партии как юридического
лица
В ходе
выборов актуализируется задача создания справедливых условий политической борьбы.
При этом гарантии уменьшения влияния финансового фактора на итоги голосования во
многом зависят от предельной величины пожертвований. Более низкие лимиты пожертвований
на выборы, при прочих равных условиях, в большей степени обеспечивают равенство
шансов партий.
Между
тем, федеральное законодательство о выборах последовательно развивается по пути
увеличения предельных размеров пожертвований граждан и юридических лиц. Если финансирование
текущей деятельности партий юридическими лицами еще можно признать допустимым, то
их пожертвования в избирательные фонды должны существенно ограничиваться. Право
внесения пожертвования производно от избирательного права, К. Лэйхем прямо пишет:
«поскольку правом голоса обладают только физические лица, то партии и должны финансироваться
за счет их пожертвований, а не за счет предприятий и организаций». В этой связи,
целесообразно уменьшение предельного размера пожертвований юридических лиц в избирательные
фонды. Представляется, что должен быть также ограничен их общий вклад в финансирование
избирательных кампаний, например, до 1/3 от лимита расходов на выборы.
При установлении
лимитов пожертвований граждан следует учитывать, что принцип равного избирательного
права во многом справедлив и для внесения пожертвований, являющихся избирательным
действием, и для предвыборной агитации, на оплату которой расходуется основная часть
средств фондов. За его основу можно взять, к примеру, средний доход граждан за максимальный
срок избирательной кампании (110 дней) — около 35 тыс. руб. Думается, что лимит
пожертвований, равный его трехкратному значению (примерно 100 тыс. руб.), будет
более справедливым и не является при этом заниженным.
Федеральный
закон о гарантиях избирательных прав граждан допускает также возможность перечисления
в избирательные фонды бюджетных средств, отсылая к соответствующим федеральным и
региональным законам.
Действующий
Федеральный закон о выборах депутатов Государственной Думы отказался от перечисления
бюджетных средств в избирательные фонды (ст.66, п.2,4). Думается, что целевую финансовую
поддержку партий государством следовало сохранить. Государственное финансирование
партий по итогам выборов в соответствии с законом о партиях не сможет компенсировать
отказ от бюджетных субсидий на выборах. Оно ставит впервые участвующие в выборах
партии, особенно слабые в финансовом отношении, в неравные условия по сравнению
с теми, которые бюджетные субсидии уже получают. В свою очередь, существенное неравенство
финансовых возможностей партий ведет к неравенству их шансов в политическом соперничестве
и, в результате,, к искажению «народной воли», формированию и выражению которой
они призваны содействовать.
Выравнивая
финансовые возможности партий, государственная поддержка уменьшает влияние на результаты
голосования фактора денежных вложений, подчеркивает не частный, а публично-правовой
характер их соперничества на выборах. Обладание необходимыми материальными ресурсами
является для партий одной из гарантий реализации права на предвыборную агитацию
и осуществление других избирательных действий. Финансирование партий через избирательные
фонды в большей степени позволяет контролировать целевое использование бюджетных
средств.
Предлагается
даже осуществлять финансирование избирательных кампаний только из бюджета и «запретить
любые денежные вливания со стороны».
В некоторых
государствах - членах СНГ и в ряде стран Центральной Европы в избирательном законодательстве
предусматривается монопольное государственное бюджетное финансирование выборов и
устанавливается, какие избирательные действия партий должны финансироваться из бюджета.
Российское
государство, конечно, не в состоянии и не должно полностью финансировать партии
на выборах. Однако оно могло бы обеспечить определенные минимальные финансовые возможности
их предвыборной деятельности, финансируя, например, на 50-60 процентов наиболее
важные и неизбежные для партий статьи расходов: проведение съезда для выдвижения
кандидатов, аренда помещения для предвыборного штаба и т.п. При этом объем бюджетных
средств, направляемых в фонды партий, и перечень избирательных действий, финансируемых
из бюджета, следует закрепить в законе.
Заключение
Основные
выводы можно изложить следующим образом.
1. Политическая партия как
юридическое лицо в порядке, установленном законодательством Российской Федерации,
вправе:
а) свободно распространять
информацию о своей деятельности, пропагандировать свои взгляды, цели и задачи;
б) участвовать в выработке
решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке
и объеме, установленных настоящим Федеральным законом и иными законами;
в) участвовать в выборах и
референдумах в соответствии с законодательством Российской Федерации;
г) создавать региональные,
местные и первичные отделения, в том числе с правами юридического лица, принимать
решения об их реорганизации и ликвидации;
д) организовывать и проводить
собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и иные публичные мероприятия;
е) учреждать издательства,
информационные агентства, полиграфические предприятия, средства массовой информации
и образовательные учреждения дополнительного образования взрослых;
ж) пользоваться на равных
условиях государственными и муниципальными средствами массовой информации;
з) создавать объединения и
союзы с другими политическими партиями и иными общественными объединениями без образования
юридического лица;
и) защищать свои права и представлять
законные интересы своих членов;
к) устанавливать и поддерживать
международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями
иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации;
л) осуществлять предпринимательскую
деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и уставом политической
партии.
2. Политическая партия правомочна
осуществлять иную деятельность, установленную законодательством Российской Федерации.
В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое
для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и
уставом политической партии. Собственником имущества политической партии, в том
числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является
политическая партия в целом. Члены политической партии не имеют прав в отношении
имущества политической партии. Региональные отделения и иные структурные подразделения
с правами юридического лица (далее - зарегистрированные структурные подразделения)
политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным
за ними собственником, имеют самостоятельный баланс или смету. Имущество политической
партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных
уставом и программой политической партии. Региональные отделения и иные зарегистрированные
структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся
в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарную
ответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного
структурного подразделения политической партии несет политическая партия.
3. Ответственность за осуществление
финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных
структурных подразделений несут назначаемые в соответствии с уставом политической
партии уполномоченные лица. Денежные средства политической партии формируются за
счет: а) вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом
политической партии; б) средств федерального бюджета; в) пожертвований;
г) поступлений от мероприятий,
проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными
подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности; д) поступлений
от гражданско-правовых сделок; е) других не запрещенных законом поступлений.
4. В законодательстве
целесообразно закрепить понятие финансирования партии как финансового и поддающегося
финансовой оценке материального обеспечения ее деятельности, выгод, полученных в
результате освобождения от возникающих по общему правилу обязательств и других действий,
прямо или косвенно направленных на достижение партийных целей.
5. Законодательство
и практика многих зарубежных стран тяготеют к одной из «крайних» моделей финансирования
партий, ни одна из которых не свободна от недостатков по существу: «англосаксонской»
с частноправовым регулированием преимущественно негосударственного финансирования
и «континентально-европейской» с преобладанием государственной поддержки, гарантируемой
законодательством, которое детально регламентирует и частное финансирование.
6. Оптимальной
и создающей справедливые условия политической конкуренции представляется модель
смешанного финансирования с разумным сочетанием публичного и частного финансирования,
при которой партии не ставятся в чрезмерную зависимость от жертвователей, но и не
стимулируется их «иждивенческая» позиция.
Правовое
регулирование партийных финансов, исходя из отечественного и зарубежного опыта,
может быть эффективным лишь в случае использования комплексного подхода, решающего
проблему в целом, то есть регламентации всех финансовых аспектов деятельности партий
и создаваемых ими организаций, с которыми связана опасность любых форм злоупотреблений.
При этом финансирование текущей партийной деятельности и избирательных кампаний
требует в своей принципиальной основе единообразного регулирования в рамках конституционного
законодательства с использованием преимущественно публично-правовых норм.
7. Необходимо
расширение сферы правового регулирования текущего финансирования партий, введение
запрета материальной поддержки, минуя расчетный счет партии, с подкреплением соответствующих
положений закона юридической ответственностью. В перспективе целесообразно распространить
на расчетный счет партии правовой режим специального избирательного счета.
8. Объем
бюджетного финансирования партий целесообразно определять исходя из минимальной
«корзины» наиболее важных партийных затрат и необходимости выравнивания шансов различных
партий в политической борьбе (что, вероятно, потребует его увеличения). При этом
нельзя не учитывать и действительной роли партий в развитии и функционировании российской
демократии, хотя эти критерии могут находиться в противоречии друг с другом.
Бюджетное
финансирование избирательных кампаний партий правильнее осуществлять путем дифференцированного
выделения средств в избирательные фонды. Целесообразно постепенно переходить к предоставлению
партиям бесплатного эфирного времени с учетом полученных голосов избирателей, предоставляя
его также в межвыборный период и (или) гарантируя им доступ к эфиру на равных условиях
по расценкам, одинаковым для всех партий.
9. Думается,
что необходимо согласование лимитов пожертвований и расходов на выборы и текущую
деятельность, уменьшение предельного размера пожертвований граждан, в особенности
для текущего финансирования, исходя из среднего уровня доходов граждан, закрепление
лимита общей суммы используемых пожертвований юридических лиц.
10. В
законе следует закрепить систему обязательных, внутренне согласованных финансовых
и иных показателей сводного финансового отчета, позволяющих проверить его правильность
и достоверность.
Статус
специально уполномоченных органов финансового контроля на выборах необходимо сохранить
за избирательными комиссиями, но одновременно расширить компетенцию и перечень объектов
контроля налоговых органов в этой сфере, установить порядок взаимодействия комиссий
с налоговыми и другими государственными органами. В законе нужно предусмотреть конкретные
формы и процедуры осуществления налоговыми органами контроля за текущим финансированием
партий, гарантирующие его эффективность и защиту от возможных злоупотреблений.
11. В
законе необходимо закрепить конкретные составы конституционных деликтов, нарушающих
установленный порядок финансирования партий (использование материальной поддержки
минуя расчетный счет и др.), и порядок реализации мер ответственности. Прежде всего,
целесообразно распространить действие конституционно-правовых и административно-правовых
санкций за нарушения, посягающие на установленный порядок финансирования избирательных
кампаний, на финансирование текущей партийной деятельности, расширить перечень санкций
конституционно-правовой ответственности.
Библиографический
список
1.Российская Федерация. Конституция (1993).
Конституция Российской Федерации [Текст]: офиц. текст. – М.: Инфра-М, 2008. –
48 с.
2.Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О
политических партиях" (с изменениями от 3 ноября 2010 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации от 16 июля 2001 г. N 29 ст. 2950
3.Федеральный закон от 08 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О
государственной регистрации юридических лиц» (с изменениями от 13 сентября 2010
г.)// Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 33. - Ст. 3431.
4.Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О
средствах массовой информации" (с изменениями от 9 февраля 2009 г.) //
Российская газета от 8 февраля 1992 г. N 32
5.Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ
"Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме
граждан Российской Федерации" (с изменениями от 28 декабря 2010 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002 г. N 24 ст. 2253
6.Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция,
современность. - М., 2009. – 238 с.
7.Автономов А. Государственное финансирование
политических партий: Россия в контексте мирового опыта // Правовой статус
политических партий в европейских странах. Сборник научных трудов. - Минск:
Тесей, 2008. - С. 5-20
8.Артюхова Ю.С. Финансирование политических партий и
избирательный процесс // Актуальные проблемы развития избирательной системы
Российской Федерации: взгляд студенчества. Материалы региональной студенческой
научно-исследовательской конференции (Челябинск, 15 мая 2008 года). - Челябинск:
Центр анализа и прогнозирования, 2008. - С. 83 – 93.
9.Астафичев П.А. Институт народного представительства
в современной России. - Орел: Издательство Орловского государственного
университета, 2008. – 224 с.
10.Бабай Е.А. Государственное финансирование
избирательных кампаний политических партий: аргументы "за" и
"против" // Роль юридического образования и науки в современном
развитии Российского государства: Сборник материалов межрегиональной
научно-практической конференции. 2 октября 2009 г.. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП,
2009. - С. 11-13
11.Васильев В.И. Законодательные органы субъектов
Российской Федерации. — М., 2010. – 211 с.
12.Гашуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы
конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации. -
М., 2009. – 188 с.
13.Гузнов А.Г. Современный избирательный процесс:
основные институты. – М., 2010. – 226 с.
14.Ермаков А.Д. Конституционно-правовые основы
финансирования политических партий: некоторые проблемы // Конституционные
чтения. Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: Изд-во Поволж. акад.
гос. службы, 2009, Вып. 6. - С. 149- 155
15.Ермаков А.Д. Конституционно-правовые основы
финансирования политических партий: некоторые проблемы // Конституционные
чтения. Межвузовский сборник научных трудов. - Саратов: Изд-во Поволж. акад.
гос. службы, 2009, Вып. 6. - С. 149-154
16.Ерыгина В.И. Политические партии как юридический
феномен // Научные труды РАЮН. В 3-х томах. - М.: Юрист, 2008, Вып. 3: Т. 1. -
С. 464-488
17.Кириленко В.П., Меликян А.Б. Проблемы совершенствования
правового регулирования государственного финансирования политических партий в
Российской Федерации // Сборник конкурсных работ в области избирательного
права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных
студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических вузов и
факультетов, правовых кафедр) Российской Федерации в 2007. - М.: РЦОИТ, 2008. -
С. 220-242
18.Лоббизм в законодательном процессе Российской
Федерации / Подготовка и принятие законов в правовом государстве. - М.: Издание
Государственной Думы. 2008. – 115 с.
19.Макарцев А.А. Проблемы формирования отечественной
системы государственного финансирования политических партий (Россия и
зарубежный опыт) // Современные проблемы юридической науки. Сборник статей. -
Томск: Изд-во Том. ун-та, 2009, Вып. 2. - С. 122-128
20.Меликян А.Б. Сравнительно-правовой анализ
финансирования политических партий в Российской Федерации и Федеративной
Республике Германия // Сборник конкурсных работ в области избирательного права,
избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных
студентами и аспирантами высших юридических учебных заведений Российской
Федерации в 2008/2009 учебном году. - М.: РЦОИТ, 2009. - С. 153-172
21.Михайлова Е.А. Финансирование участия политических
партий в выборах в Российской Федерации // Российский юридический журнал. -
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 3. - С. 181-202
22.Михайлова Е.А. Финансирование участия политических
партий в выборах в Российской Федерации // Российский юридический журнал. -
Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2008, № 3. - С. 181-182
23.Прохорова Е. Финансирование политических партий в
Великобритании // Юридический вестник. Межвузовский сборник научных трудов. -
Пенза, 2005, Вып. 17. - С. 76-84
24.Романенко О.В. Косвенное финансирование
избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть. - М.,
2008, № 3. - С. 60-69
25.Савченко О.Г. Добровольные пожертвования как
источник финансирования политической партии // Актуальные проблемы современного
права и политики: Межрегиональный сборник научных трудов. - Рязань: Изд-во
Рязан. гос. ун-та им. С.А. Есенина, 2009, Вып. 10. - С. 165-167
26.Стифорова Е.Г. Правовая регламентация
финансирования политических партий в избирательном процессе // "Черные
дыры" в Российском Законодательстве. Юридический журнал. - М., 2007, № 5.
- С. 99-106
27.Стифорова Е.Г. Правовая регламентация
финансирования политических партий в избирательном процессе // "Черные
дыры" в Российском Законодательстве. Юридический журнал. - М., 2010, № 5.
- С. 99-100
28.Точкин Д.В. Природа и понятие избирательного фонда
при финансировании федеральных избирательных кампаний политических партий //
Конституционное и муниципальное право. - М.: Юрист, 2009, № 9. - С. 10-15
29.Финансирование политических партий в России:
конституционно-правовые проблемы. / Романенко О.В. - М., 2009. -217 с.
30.Финансирование политических партий в России:
конституционно-правовые проблемы. / Романенко О.В. - М., 2009. - 266 c.
31.Юридическая легитимация современных российских
политических партий. / Пухкалова М.О. - Ростов-на-Дону, 2010. – 251 с.
32.Юридическое лицо политической партии. Сборник
научных статей / Решетников О.М. - М.: Компания Спутник+, 2009. – 288 с.
политический
партия правовой регулирование
[1] Юридическая легитимация
современных российских политических партий. / Пухкалова М.О. - Ростов-на-Дону,
2010. – С. 117.
|
