В то же время проявление некоторых из этих принципов, в частности государственного регулирования, имеет свою специфику. Для нормативного закрепления региональных отношений характерны федеративные и территориальные начала в организации экономической деятельности и участии ее субъектов в хозяйственном обороте. Это получило отражение в Конституции РФ, закрепляющей федеративное устройство нашего государства.

Одной из составляющих российского экономического федерализма выступает федеральная поддержка социально-экономического развития регионов. По расчетам экспертов, четвертая часть всех субъектов РФ имеют отрицательное сальдо взаимоотношений с федеральным бюджетом, т.е. по различным статьям (включая трансферт) из федерального бюджета поступает в регионы средств больше, чем возвращается обратно в виде налогов, сборов и платежей. Многие регионы остаются дотационными.

Механизм федеральной поддержки фиксируется федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, договорами и соглашениями, заключаемыми субъектами РФ с федеральными органами государственной власти. Осуществляется же поддержка социально-экономического развития регионов путем проведения различных мероприятий, получивших закрепление в законодательстве Российской Федерации, и в первую очередь бюджетном и налоговом.

Весь комплекс мер по федеральной поддержке можно классифицировать по разным основаниям: адресату, источникам финансирования и т.д.

Наиболее значимой представляется группировка таких мер по характеру поддержки — финансово-экономическая (ресурсная) и организационно-правовая (принятие целевых программ, создание специальных экономических и управленческих структур и пр.).

В Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ", принятом Государственной Думой 24 июня 1999 г. зафиксированы следующие принципы: конституционности; верховенства Конституции и федеральных законов; равноправия субъектов Федерации; гармонизации общероссийских и региональных интересов; добровольности заключения договоров и соглашений; материально-финансового обеспечения выполнения передаваемых государственными органами своих полномочий; гласности договорного регулирования.

В организации экономического развития регионов в известной мере принимают участие специальные подразделения Администрации Президента РФ и Аппарата федерального Правительства, Министерство по делам Федерации и национальностей РФ, а также территориальные структуры федеральных органов исполнительной власти, учреждаемые в субъектах Федерации в соответствии с Конституцией РФ. Субъектами, организующими экономическую деятельность, могут выступать, кроме прочих, и администрации свободных экономических зон, а также такие межрегиональные структуры, как ассоциации экономического взаимодействия регионов. Они создаются субъектами РФ в целях координации решений общих социально-экономических и иных проблем в основном по географическому принципу (Ассоциация "Большая Волга", Ассоциация экономического взаимодействия областей и республик Уральского региона "Большой Урал", Сибирское соглашение и др.).

Социально-экономическая политика региона должна проводиться в рамках государственной политики. В качестве основных плановых документов, регламентирующих социально-экономическое развитие региона в увязке с другими уровнями управления необходимо разрабатывать следующие:

— концепцию социально-экономического развития региона;

— комплексную программу социально-экономического развития региона;

— планы действий Администраций;

— региональные целевые программы, отраслевые концепции и программы развития территорий;

— бизнес-планы инвестиционных проектов.

Региональная политика как составная часть федеральной региональной политики регулируется Указом Президента РФ "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации". В нем дается определение категории региональная политика как системы целей и задач органов государственной власти по управлению политическим, экономическим и социальным развитием регионов страны, а также механизм их реализации. В качестве целей региональной экономической политики в нем определены стабилизация производства, возобновление экономического роста в каждом из регионов, повышение на этой основе уровня жизни населения, создание научно-технических предпосылок укрепления позиций РФ в мире. Для их достижения в Указе предусмотрена реализация следующих задач:

— укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;

— содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;

— сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов;

— развитие межрегиональных инфраструктурных систем;

— совершенствование экономического районирования страны и т.д.

В качестве составляющих механизма реализации политики Указ предусматривает дальнейшее развитие таких методов и форм государственного регулирования, как прогнозирование и программирование. Большинство исследователей отмечают широкий спектр вопросов, отнесенных к региональной политике. Помимо экономической в нее включены также следующие виды политики: развития федеративных отношений, социальная, экологическая и национальная. Очевидно, что большинство из них имеют самостоятельный статус. В силу этого рассматриваемый документ регулирует скорее не региональную политику, а региональные аспекты других политик. На это указывают также методы ее реализации, такие как, например, учет регионального аспекта при разработке общероссийских прогнозов и программ, а также — при разработке и проведении структурной политики.

1.3 Зарубежный опыт формирования экономически сильных регионов в стране

Развитие региональной экономики за рубежом реализуется по трем направлениям: формирование новых парадигм и концепций региона; оптимизация размещения хозяйственной деятельности; пространственная организация экономических комплексов региона. Анализируя основные положения теории разделения властей под углом зрения их применения к современной действительности, ученые-конституционалисты приходят к выводу о том, что в реальной жизни данная теория нередко остается ничем иным как лишь формальной теорией. Что же касается практики ее применения, то она зачастую носит если не откровенно негативный, то, во всяком случае, весьма противоречивый характер [15].

Это не означает, что разделение властей не имеет отношения к современному государству. Два основных принципа, лежащих в основе концепции, сохраняют свое значение:

— необходимость разделения властных ресурсов с целью предотвращения их монополизации и абсолютного господства, основанного на произволе (тирании);

— необходимость организационного и функционального обособления властных структур с целью более специализированного, профессионального и эффективного управления.

Первой важной характеристикой современного разделения властей является организация тесного взаимодействия между исполнительной властью и законодательной. Французский государствовед Ж.-Л. Шабо различает государства, где деятельность представительной и исполнительной власти основана на их разделении (США), и государства, в основе которых лежит сотрудничество властей (Франция, Великобритания) или смешение властей (авторитарные режимы) как противоположность разделения [19]. Таким образом, само понятие разделение властей релятивизируется и сводится к особенностям некоторых национальных систем государственного управления. Обязательной характеристикой многих современных конституций, в том числе российской, является также возможность роспуска законодательного органа и вынужденной отставки правительства. И то, и другое способствует эффективности управления, в частности - при разрешении серьезных кризисов, но имеет мало общего с классическими представлениями о взаимонезависимости властей.

Вторая важная черта — усиление исполнительной власти в ущерб другим ветвям, прежде всего — власти законодательной. Согласно традиционной концепции разделения властей, законодательная власть разрабатывает и принимает законы, исполнительная занимается их реализацией, судебная - контролем и наказанием за нарушение. На практике органы исполнительной власти в большинстве современных государств разрабатывают 80-90% законопроектов. Это связано и с растущей технической сложностью законов (депутаты не обладают достаточной компетентностью для разработки всех деталей), и с неспособностью крупных коллегиальных органов, формируемых на конкурентной основе и обладающих переменным составом, самостоятельно создавать и принимать непротиворечивые документы, превосходящие своей сложностью простые дилеммы типа да - нет. Кроме того, постоянно увеличивается значение актов исполнительной власти: в большинстве современных государств существует сфера исключительной компетенции правительства или исполнительной власти в целом, куда парламент не вправе вмешиваться, — либо не вмешивается по традиции. Классический пример: сфера регламентарной власти правительства во Франции. Другое, гораздо более распространенное проявление той же тенденции — многочисленные ситуации, когда подзаконные акты фактически имеют большее влияние на практику государственного управления, чем предшествующие им законы.

В России такую роль играют как указы Президента, так и постановления Правительства, а также многочисленные ведомственные акты, акты региональной и местной исполнительной власти.

Таким образом, к исполнительной власти переходит и функция разработки законов, и значительная часть собственно нормотворческих функций. В тех случаях, когда исполнительная власть и политически доминирует над законодательной (мажоритарные парламентские режимы с партийной дисциплиной, суперпрезидентские республики и т.д.) можно говорить даже о законотворческой функции исполнительной власти, когда прохождение законов через парламент - формальная процедура [18].

В современной России ситуация в некоторых отношениях противоположна — отношения Государственной Думы и исполнительной власти иногда характеризуются противостоянием, где каждый участник стремится к максимальной самостоятельности. Результатом является сравнительно низкая эффективность деятельности высших органов государственной власти. Естественный выход — усиление исполнительной власти, рост ее значения в сфере нормотворчества.

Все вышесказанное не означает, что парламент вообще лишается сколько-нибудь важных функций. Западные исследователи отмечают, что европейские и североамериканские парламенты, лишаясь законотворческих функций, играют все большую роль в качестве органов контроля над деятельностью исполнительной власти и в качестве общественной трибуны, предназначенной для публичного обсуждения наиболее актуальных проблем общества. Контроль осуществляется через депутатские запросы, через деятельность специальных парламентских комиссий. Парламенты отчасти продолжают выполнять и представительские функции, донося до центров принятия решений голоса избирателей и осуществляя необходимую обратную связь. [15]

Важная черта современных отношений между ветвями власти — появление новых центров власти и управления, которые не могут быть отнесены ни к одной из трех классических ветвей.

Местные органы действуют на основе закрепленных за ними компетенций, т.е. полномочий и предметов ведения. Характеристика компетенций органов местного управления охватывает следующие проблемы:

— способ определения компетенции;

— соотношение собственных и делегированных, обязательных и факультативных компетенций;

— содержание компетенции и способы ее осуществления.

С точки зрения способа определения компетенции, наиболее существенные различия связаны со спецификой правовых систем. Англосаксонское право исходит из принципа суверенитета парламента; другие органы публичной власти получают нормативные полномочия в силу делегирования. Этот подход применим и к местным органам управления: в англосаксонских странах действует позитивное регулирование компетенции местных органов власти. Их действия правомочны только в случае, если такие действия непосредственно указаны в законе, - тогда местные власти действуют в рамках полномочий. Любое действие, право на которое в тексте закона не закреплено, автоматически считается действием вне полномочий. Как ни парадоксально, позитивное регулирование может сочетаться с признанием общей компетенции местных органов власти в вопросах местного значения. Так, в конце 1990-х гг. принцип общей компетенции выборных местных органов был признан ирландским законодателем, в связи с подписанием Европейской хартии местного самоуправления. Вместе с тем, позитивное регулирование сохраняется: общая компетенция здесь является скорее потенциальной, чем реально существующей в рамках позитивного права [31].

В странах континентальной Европы и в государствах, заимствовавших континентальную правовую систему, принцип общей компетенции получает непосредственное подтверждение на уровне наиболее общих норм права. В этих странах компетенция местных органов определяется через негативное регулирование: местные власти могут предпринимать любые действия, не запрещенные законом и не входящие в сферу компетенции других органов власти [34].

Поскольку в большинстве случаев распределение компетенций осуществляется при участии и под контролем государства, поскольку государство, обладая суверенитетом, является верховным гарантом осуществления публичной власти на своей территории, оно обязывает органы самоуправления корректно выполнять определенный минимум компетенций. Речь идет, таким образом, об обязательных компетенциях. Самоуправляющиеся сообщества не имеют права отказываться от выполнения этих компетенций, - кроме специально оговоренных законом случаев, когда, ввиду очевидной неспособности органов самоуправления справиться с задачами, отдельные компетенции могут быть переданы другому уровню самоуправления или государству. Кроме того, государство в большинстве стран устанавливает обязательный минимум расходов, охвата населения и т.д., связанный с той или иной компетенцией. Этот минимум может регулироваться законодательным путем, административным или финансовым - через государственные субсидии и дотации. Невыполнение местными органами обязательных компетенций может послужить основанием для судебных разбирательств или для досрочного прекращения деятельности органа местного управления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11