Порядок внесения билля в палату носит наименование первого чтения. Это чисто формальная стадия, не предре­шающая успеха законопроекта в дальнейшем. Процедура первого чтения состоит в следующем. Член палаты, жела­ющий внести законопроект, делает уведомление спикеру о своем намерении. Когда спикер называет его фами­лию, он вручает клерку палаты так называемый “фиктив­ный билль”, то есть лист бумаги, в котором указывается короткое и длинное название билля, фамилия депутата, внесшего законопроект, и тех депутатов, которые высту­пают в качестве поручителей по законопроекту (не менее 12 членов палаты). Клерк зачитывает краткое название законопроекта, называет день для второго чтения и отдает распоряжение о напечатании законопроекта. Как правило, на этой стадии не происходит обсуждения билля. Пра­вительство прилагает к биллю короткую объяснительную записку.

Почти все время палаты (90%) занято рассмотрением за­конопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго опреде­ленное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законо­проекта частного члена в палату общин.

Второе чтение — чрезвычайно существенная стадия. По существу, это первое публичное обсуждение законопро­екта. Только на этой стадии начинается обсуждение внесен­ного законопроекта. Во время второго чтения обсуждаются

основные, принципиальные положения законопроекта. В этой стадии палата не может рассматривать отдельные статьи законопроекта или какие-либо поправки к нему. Она решает вопрос о том, насколько целесообразно в принципе изменение законодательства, предлагаемое внесенным зако­нопроектом. Второе чтение может быть окончено либо одоб­рением законопроекта и направлением в комитет для внесе­ния поправок, либо отклонением законопроекта в целом. Парламентские прения на этой стадии не оказывают влия­ния на содержание статей законопроекта.

В начале второго чтения спикер ставит вопрос о том, при­ступить ли к нему. В этот момент любой член палаты общин может возразить против предложения спикера, либо внести поправку о том, чтобы законопроект был “прочтен” во вто­рой раз по прошествии трех—шести месяцев, либо предло­жить поправку с указанием оснований, по которым законо­проекту вообще должно быть отказано во втором чтении. Эти предложения ставятся на голосование. Если билль по­терпит поражение при голосовании, то дальше он не рас­сматривается.

Таким образом, в отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом — на пленарном засе­дании (США, Франция, Италия), в Великобритании законо­проект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет.

Комитетская стадия. Билли, одобренные во втором чтении (как правило, они принимаются, поскольку прави­тельство располагает поддержкой правительственного боль­шинства), направляются в постоянные комитеты (либо рас­сматриваются палатой, преобразованной в комитет всей палаты).

В комитете законопроект рассматривается детально, сло­во за словом, статья за статьей. При обсуждении законопро­екта комитет связан решением палаты, вынесенным при вто­ром чтении, и не вправе вносить в законопроект такие по­правки, которые искажают принцип законопроекта, уже одобренного палатой общин.

Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта. Он имеет право отклонить любую статью законопроекта. При переда­че законопроекта в комитет палата дает ему специальные инструкции, которыми определяются полномочия комитета в отношении данного законопроекта.

Комитетская стадия заканчивается составлением докла­да по законопроекту, который представляется палате об­щин.

Стадия доклада и третье чтение. В стадии доклада палата рассматривает докладываемый комитетом законо­проект, обсуждает сделанные им поправки и решает, дол­жны ли отдельные статьи законопроекта быть принятыми в прежнем виде, с поправками комитета или новыми поправ­ками, предложенными членами палаты в этой стадии. Билль не рассматривается статья за статьей. Практически обсуждение ограничивается предложением отдельных по­правок депутатами и голосованием по ним. Спикер вправе отбирать поправки, подлежащие обсуждению. Здесь, как и на других стадиях, применяются “кенгуру”, “закрытие”, “гильотина”.

Как правило, третье чтение законопроекта имеет место сразу же после окончания стадии доклада. Это формальный этап в обсуждении законопроекта, ибо во время дебатов па­лата связана уже принятыми положениями законопроекта. На этой стадии могут предлагаться поправки, не затрагива­ющие существа билля, обычно чисто редакционные, касаю­щиеся стиля законопроекта, его заглавия и т.п. После голо­сования законопроект считается принятым палатой общин. Если он был внесен первоначально в палату общин, издается приказ, чтобы клерк “отнес билль к лордам и просил их со­действия”; законопроект передается в палату лордов с над­писью “да будет передано господам”.

После прохождения законопроекта через обе палаты он должен получить одобрение королевы и вслед за тем стано­вится законом. Формально главе государства принадлежит право абсолютного вето. Практически королевское согласие на билль — формальная стадия законодательного процесса. Последний случай применения права вето монархом имел место в 1707 г.

Особенности рассмотрения финансовых законопроек­тов, Процесс прохождения законопроектов, связанных с расходованием или собиранием средств государственной казны, имеет ряд особенностей. За палатой общин признано исключительное право осуществлять контроль над фи­нансами. Билль о правах 1689 г. установил, что “взимание сборов в пользу и распоряжение короны, в силу якобы прерогативы, без согласия парламента и на более долгое время и иным порядком, чем это установлено парламен­том, незаконно”. Принцип, требующий согласия парламен­та на расходование правительством государственных средств, утвердился в XVII в. Он развился из обычая, предписывающего парламенту принимать ежегодно законы о расходовании государственных средств. В то же время утвердились конституционные принципы, которые переда­вали палате общин “контроль кошелька”. Правительство не имеет право расходовать государственные средства и вво­дить налоги без согласия парламента. Финансовое законо­дательство — исключительная прерогатива палаты общин. Финансовые предложения правительства должны быть при­няты ею, и финансовые билли могут быть внесены только в палату общин. Однако право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных парламентом, принадле­жит правительству. Ему же принадлежит инициатива в финансовых вопросах. Право внесения в палату общин за­конодательного предложения о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно правительству.

Согласие парламента на сбор налогов и расходование де­нежных средств выражается в принятии специального зако­нодательства на этот счет. Основные финансовые законы, принимаемые ежегодно, — Закон о консолидированном фон­де и Закон об ассигнованиях. В них фиксируются расходы на нужды финансируемых из бюджета учреждений. Основ­ные доходы, поступающие в государственную казну, фикси­руются в Законе о финансах.

Финансовым считается не только законопроект, в кото­ром финансовые статьи составляют основное содержание, но и всякий иной законопроект, содержащий статьи финансово­го характера. Поскольку палата общин не может ассигновать никаких средств без просьбы правительства, для принятия законопроекта, в котором содержится соответствующее предложение, необходимо получить согласие правительства.

Согласно финансовой процедуре палаты общин, законо­проект об ассигнованиях вносится правительством в виде смет министерств и центральных ведомств. Палата общин должна рассмотреть все сметы и вынести по каждой из них отдельную резолюцию, санкционирующую ассигнование требуемой суммы из государственной казны. Формальная ре­золюция предшествует принятию Закона об ассигнованиях.

Палата общин не может ни изменить цели ассигнования, ни увеличить сумму расходов, требуемую правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигнова­нии, либо уменьшить требуемую сумму.

Предлагаемые правительством налоги воплощаются в за­явлении о бюджете, с которым выступает в палате министр финансов. Заявление включает не только предложения о на­логах, но дает общий обзор состояния национальной эконо­мики. Содержание этого заявления держится в строжайшей тайне. После выступления министра финансов палата общин принимает резолюцию, санкционирующую налоги. Эта ре­золюция воплощается в Законе о финансах.

Дебаты по финансовому законодательству используются палатой для проведения дебатов по тем или иным вопросам правительственной политики. Право выбора предмета об­суждения в большинстве случаев предоставляется оппози­ции.

Особенности рассмотрения частных законопроектов заключаются прежде всего в том, что инициаторами таких предложений могут быть любые лица, и соответственно ча­стные законопроекты вносятся в парламент не депутатами, а заинтересованной стороной. Инициаторы билля составляют петицию, обосновывающую необходимость его принятия. За­конопроект должен быть опубликован в официальном изда­нии (“Лондон газетт”). Возражения против законопроекта также подаются в форме петиции. Обычно в парламенте вместо инициаторов и оппонентов частного законопроекта выступают их представители.

Частный законопроект проходит первое и второе чтения. Наиболее существенная стадия — обсуждение в комитете палаты по частным законопроектам. Заседание комитета на­поминает судебное заседание. Затем частный законопроект представляется палате и проходит те же стадии, что и пуб­личный билль.

Делегированное законодательство. Парламент — вер­ховное законодательное учреждение, и ни один орган не мо­жет законодательствовать без его уполномочия. Парламент вправе передать кому угодно любые свои полномочия, в том числе и законодательные, оставляя за собой лишь общий

контроль за их осуществлением. Издаваемые правительст­вом на основании законов постановления называются поэто­му актами делегированного законодательства.

Контроль палаты общин над актами делегированного за­конодательства осуществляется на основании Закона об из­даваемых на основании статутов постановлениях 1946 г. Уполномочивающий закон предусматривает, что акт делеги­рованного законодательства должен быть представлен в пар­ламент в соответствии с процедурой, установленной зако­ном. Согласно закону, акты делегированного законодатель­ства могут представляться в палату общин либо до вступления в силу, либо после вступления в силу, в зависи­мости от того, что предусмотрено в уполномочивающем за­коне.

В палате общин существует специальный комитет по де­легированному законодательству, проверяющий те билли, которые были внесены в палату общин. Члены палаты уча­ствуют также в работе объединенного комитета по проверке актов делегированного законодательства. Комитеты изучают постановления с точки зрения их соответствия закону, на ос­новании которого они были изданы, и представляют палатам доклады о тех актах, которые считают заслуживающими внимания.

Контроль над правительством

Контроль над правительством — вторая главная функция палаты общин. Прежде чем рассмотреть различные формы парламентского контроля над правительством, остановимся вкратце на вопросе о роли палаты общин в формировании и реорганизации правительства.

Формально назначение премьер-министра — прерогати­ва королевы. Практически она должна остановиться свой вы­бор на лице, способном обеспечить поддержку большинства в палате общин. Обычно им становится лидер партии, побе­дившей на парламентских выборах и имеющей большинство мест в палате общин.

В редких случаях, когда ни одна из партий не имеет абсолютного боль­шинства в палате общин, глава государства может поручить сформировать правительство либо лидеру оппозиции, либо любому влиятельному политиче­скому деятелю, способному обеспечить поддержку палаты общин (такая ситу­ация сложилась в 1974 г.). Что касается формирования правительства, то палата об­щин не принимает непосредственного участия в подборе кан­дидатур, не обсуждает, на какие посты кого назначить. На­значение и смещение министров — дискреционное право премьер-министра, ибо существует конституционное согла­шение о том, что королева при осуществлении своей преро­гативы назначать и смещать министров должна действовать по совету премьер-министра. Премьер-министр подбирает членов правительства из числа руководителей партии боль­шинства. Членами правительства должны быть депутаты па­латы общин или лорды. В основном это члены палаты общин и лишь несколько — члены палаты лордов.

Премьер-министр не обязан представлять на одобрение палаты общин список членов сформированного им прави­тельства. Он не обязан также представлять на одобрение па­латы решение о производимых им перестановках в прави­тельстве.

Парламентская ответственность правительства — стер­жень всей системы контроля. В Великобритании существу­ет система парламентарного (ответственного) правления. Это значит, что правительство формируется из числа чле­нов парламента, несет ответственность перед парламентом (в этом случае под парламентом понимается только палата общин) и в случае вотума недоверия должно уйти в от­ставку. Правительство несет коллективную ответствен­ность перед парламентом. Вотум недоверия, вынесенный одному министру, обычно рассматривается как отказ в до­верии правительству в целом. Этот акт, влекущий ответст­венность, может касаться неодобрения палатой либо общей политики правительства, либо какой-либо отдельной его меры. Основанием, влекущим ответственность, может быть также поражение правительства при голосовании по тому или иному мероприятию, предложенному правительством, либо, наоборот, одобрение меры, против которой прави­тельство возражает.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8