Неабияку роль для забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України, на погляд дисертантки, відіграє здійснення у відповідності із вимогами п.9 360-92** інженерної підготовки та інженерного захисту територій міст з метою урахування під час здійснення містобудівної діяльності можливості проявів в окремих регіонах небезпечних природних явищ.

Особливої уваги в контексті дослідження нормативних засад забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України заслуговує, на наш погляд, система санітарних норм та правил, виданих Міністерством охорони здоров’я України. В якості прикладу можна навести, зокрема, «Державні санітарні правила планування та забудови населених пунктів» , затверджені наказом Міністерства охорони здоров¢я України №173 від 19 червня 1996 року і зареєстровані в Міністерстві Юстиції України 24 липня 1996 року.

Вказані Правила включають основні гігієнічні вимоги до планування і забудови як нових, так і існуючих міст України, їх санітарного упорядкування та оздоровлення, встановлюють нормативи їх функціонального зонування, містять велику кількість нормативів санітарно-захисних зон щодо практично всіх можливих джерел шкідливого впливу на людину, її життя та здоров’я. Вони є обов’язковими для дотримання всіма державними, колективними та приватними підприємствами, організаціями та установами незалежно від відомчого підпорядкування та форм власності, а також посадовими особами та громадянами України, інвесторами.

На нашу думку, окремі вимоги Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів є власне вимогами екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України у відповідності із положеннями ч. 3 ст.19 Закону України «Про основи містобудування», про що зазначалося дисертанткою вище.

Наприклад, згідно із п. 2.5 Правил вимагається здійснення оцінки санітарних умов при виборі земельних ділянок під новий населений пункт або його розбудову. Показовим є те, що вищевказана оцінка проводиться на підставі здійсненого аналізу природно-кліматичних умов з комплексною оцінкою сонячної радіації, вологості, температурного та вітрового режиму на всій території, що підлягає забудові, визначення потенційної здатності природного середовища до самоочищення; аналізу відповідності якості навколишнього середовища (атмосферне повітря, водні ресурси, ґрунт) гігієнічним нормативам; забезпечення радіаційної безпеки територій для проживання населення на основі дозиметричного та радіометрологічного дослідження ґрунту, рослинності, водних ресурсів; виявлення природних та штучних біогеохімічних факторів, що можуть несприятливо впливати на здоров’я населення; можливості організації централізованого водопостачання, каналізування, ефективного очищення та знешкодження промислових, господарсько-побутових та інших відходів; особливостей інженерної підготовки території та організації благоустрою, можливості створення системи озеленення міст і приміського зеленого поясу тощо .

З позицій дисертантки, вимога щодо здійснення оцінки територій міст на підставі вищеназваних показників має суто антропоцентричне спрямування, тобто дотримання цієї вимоги покликане забезпечити саме мінімізацію прояву ризику для життя та здоров’я людей, які будуть проживати (тимчасово перебувати) в місті після здійснення забудови територій.

Проведеній аналіз змісту Правил дає дисертантці підстави констатувати факт наявності в них дублювань окремих вимог екологічної безпеки які містяться в ДБН 360-92** «Містобудування. Планування та забудова міських і сільських поселень» (наприклад, у п.7.62 ДБН 360-92** та п.5.32 Правил однаково нормується відстань від автозаправних станцій до житлових і громадських будинків), що певною мірою ускладнює застосування зазначених вимог на практиці.

Необхідно зауважити, що окрім вимог ДБН 360-92** «Містобудування. Планування та забудова міських і сільських поселень» та Державних санітарних правил планування та забудови населених пунктів, вимоги екологічної безпеки містяться і в багатьох інших нормативних документах в галузі містобудування , , , .

Вищевикладене свідчить про те, що нормативні документи займають важливе місце в механізмі правового забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України і виступають дієвим регулятивним засобом цього механізму. Проведений дисертанткою аналіз змісту нормативних документів підтверджує той факт, що значна частина вимог, які містяться в санітарних та будівельних нормах і правилах носять екологічний характер, але при цьому містяться в різних за галузевою спрямованістю нормативних документах і не структуровані.

З метою удосконалення нормативного регулювання забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України, дисертантка вважає за доцільне провести уніфікацію вимог екологічної безпеки на рівні окремого нормативного документу в галузі містобудування. На нашу думку, розробку та затвердження такого нормативного документу слід покласти на Міністерство охорони навколишнього природного середовища.

З позицій дисертантки, в сучасних умовах інтеграції України в Європейський Союз, проводячи аналіз законодавчого забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст, необхідно зупинитися на проблемі гармонізації вітчизняного екологічного законодавства з міжнародно-правовими нормами.

Насьогодні дослідження вказаної проблеми широко проводиться в науці екологічного права України, зокрема відомими вченими в галузі екологічного права та права екологічної безпеки, В.І. Андрейцевим в контексті теоретико-методологічних аспектів гармонізації екологічного законодавства України, Г.І. Балюк в контексті забезпечення ядерної та радіаційної (радіоекологічної) безпеки, а також М.В Красновою, М.О. Фроловим, Н.Р. Малишевою та іншими вченими-правознавцями , .

Планом дій «Україна – Європейський союз» від 12 лютого 2005 року передбачається посилення відносин між Україною та ЄС та сприяння утвердженню стабільності, добробуту та безпеки, наближення українського законодавства, норм та стандартів до законодавства ЄС . На наш погляд, реалізація положень цього міжнародно-правового документу вимагає проведення аналізу чинного екологічного законодавства України в сфері забезпечення екологічної безпеки, беручи до уваги необхідність його гармонізації з міжнародним екологічним, санітарним, містобудівним законодавством та враховуючи, що згідно з Конституцією України чинні міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України є частиною національного законодавства України .

Необхідно зазначити, що порівняльний аналіз екологічного законодавства передбачає комплексний підхід, оскільки екологічне право України є інтегрованою галуззю права, а міжнародне екологічне право взагалі не характеризується чіткою структуризацією на галузі. Тому, на думку дисертантки, враховуючи тісний зв'язок містобудівної діяльності із забезпеченням екологічної безпеки та охороною навколишнього природного середовища доцільним видається проведення порівняльно-правового аналізу міжнародних та вітчизняних еколого-правових норм в сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст.

Для проведення аналізу міжнародного законодавства в сфері забезпечення екологічної безпеки містобудівної діяльності необхідно виходити із того, що на сьогоднішній день воно розвивається на глобальному(універсальному) рівні, зокрема, це документи ООН, ЮНЕП, ЮНЕСКО та на регіональному рівні, зокрема, це документи Європейського Союзу, СНД тощо .

На думку В.І Андрейцева вдосконалення законодавства України в сфері забезпечення екологічної безпеки має відбуватися не через гармонізацію (встановлення відповідності), а шляхом оптимізації останнього з правовими приписами документів ООН, Європейського Союзу, інших міжнародних об’єднань та організацій. Вагомим аргументом на користь позиції зазначеного автора є те, що оптимізація передбачає вибір найбільш оптимальних форм правового регулювання, узгодження його окремих положень та вимог, а найбільш інтегрованими критеріями оптимізації українського законодавства, як і міжнародного права, є принципи правового регулювання .

Так, Стамбульська декларація з населених пунктів, прийнята на Міжнародній конференції ООН із сталого розвитку населених пунктів Хабітат ІІ 14 червня 1996 року , спирається, зокрема, на наступні принципи: принцип перетворення населених пунктів на більш безпечні, здорові, сприятливі для життя, такі, що усталено розвиваються і продуктивні місця перебування; принцип пріоритету інтересів людини в прагненні до сталого розвитку населених пунктів; принцип попередження забруднення навколишнього середовища; принцип інтенсивності використання екосистем і збереження можливостей для наступних поколінь; принцип сприяння створенню здорових умов життя, зокрема, шляхом забезпечення належною кількістю безпечної для споживання води і ефективного видалення відходів .

Декларація про міста та інші населені пункти в новому тисячолітті, прийнята резолюцією спеціальної сесії Генеральної Асамблеї ООН від 9 червня 2001 року визначає принципи регулювання відносин у галузі забезпечення екологічної безпеки та охорони довкілля при здійсненні планування та забудови міст, серед яких принцип здійснення планування на засадах екологічної безпеки в населених пунктах; принцип застосовування комплексних підходів до вирішення екологічних та соціально-економічних проблем на всіх рівнях; принцип підвищення обізнаності громадськості щодо екологічних проблем міст та засобів їх вирішення шляхом повного та відкритого розповсюдження інформації; принцип розширення повноважень місцевих органів влади, неурядових (громадських) організацій шляхом передачі їм, у випадках доцільності, владних повноважень, прав на прийняття еколого-значимих містобудівних рішень; принцип сприяння попередженню, забезпечення готовності, полегшення наслідків і реагування за участю національних та міжнародних мереж співробітництва для зменшення уразливості населених пунктів від стихійних та антропогенних катастроф і здійснення, в разі їх настання, ефективних програм в інтересах постраждалих міст, що спрямовані зокрема на зменшення загрози наступних екологічних лих; принцип забезпечення доступу до чистої питної води і необхідної інфраструктури в містах, включаючи, каналізацію та видалення відходів .

Щодо регіонального рівня міжнародно-правового регулювання в сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст, то Європейська Хартія облаштування (планування) територій від 20 травня 1985 року виходить із наступних принципів еколого-правового регулювання містобудівних правовідносин: принцип пріоритетності забезпечення благополуччя та безпеки людини в середовищі міста, яке планується; принцип організації простору незалежно від короткострокових економічних завдань з обов’язковим урахуванням екологічних аспектів; принцип здійснення планування на всіх рівнях з обов’язковою активною участю громадськості тощо .

У розвиток положень вищезазначеної Хартії 26 жовтня 1999 року була прийнята Резолюція Європейського Парламенту з узгодженої політики облаштування території, якою запроваджені наступні екологічні принципи екологічної безпеки: принцип забезпечення безпечного та сталого розвитку територій, поселень і формування сприятливого середовища проживання людини без шкоди для екології; принцип інтегрованого планування, а саме обов’язкового врахування екологічних аспектів, поряд із соціально-економічними та демографічними; принцип превентивної політики в галузі забезпечення екологічної безпеки та охорони навколишнього природного середовища; принцип забезпечення участі громадськості в управлінні облаштуванням територій, зокрема для захисту екологічних інтересів .

Чинне екологічне законодавство України, зокрема ст.3 базового Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року передбачає, що основним принципом регулювання відносин в сфері забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля та раціонального використання природних ресурсів є пріоритетність вимог екологічної безпеки при здійсненні господарської, управлінської та іншої (в тому числі містобудівної діяльності) . На нашу думку, даний принцип цілком гармонізує із принципами вищевикладених міжнародних документів.

Разом з тим в містобудівному законодавстві України не вдається відшукати аналогічного наближення принципів, лише ст.2 Закону України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 року визначає, що одним з основних напрямів містобудівної діяльності є захист життєвого та природного середовища від шкідливого впливу техногенних і соціально-побутових факторів, небезпечних природних явищ .

Однак, як зазначалося дисертанткою вище, аналізуючи конкретні норми містобудівного законодавства можна дійти висновку про зведення екологічної проблеми в процесі планування та забудови міст до забруднення компонентів навколишнього природного середовища, тлумачення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст в контексті екологічної безпеки території. Крім того, в чинному екологічному законодавстві України не зафіксований міжнародно-правовий принцип пріоритету інтересів людини, збереження її життя і здоров’я у здійсненні містобудівної діяльності.

Неважко помітити, що в чинному законодавстві України спостерігається етимологічна невизначеність щодо закріплення міжнародно-правового принципу планування безпечних для проживання міст. Так, зокрема в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року закріплений принцип гарантування екологічно безпечного середовища для життя і здоров’я людей; Закон України «Про планування та забудову територій» від 20 квітня 2000 року оперує терміном «повноцінне» середовище життєдіяльності в місті; в Законі України «Про основи містобудування» від 11 листопада 1992 року використовується термін «сприятливе середовище» тощо.

Вважаємо, що оптимізація принципів еколого-правового регулювання містобудівної діяльності в нашій державі з діючим міжнародним порядком передбачає доцільність узгодження вітчизняного містобудівного законодавства з положеннями базового екологічного закону та вимогами щодо додержання Україною норм міжнародного права в цій галузі шляхом подолання прогалин в чинному законодавстві України.

Перш ніж підійти до дослідження напрямків вдосконалення чинного законодавства України в сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України, видається за доцільне звернутися до аналізу законодавства деяких зарубіжних країн в цій сфері. Так, в Німеччини діє Кодекс законів об’єднаної Німеччини про будівництво, який регулює всі питання, що пов’язані з територіальним плануванням і розвитком міст. До зазначеного Кодексу додається Закон Німеччини “Про превентивні заходи”.

Містобудівна частина Кодексу представлена правовими вимогами щодо видів проектної документації, умов її погодження, затвердження та внесення змін та складається з двох частин. На час складання плану забудови закон надає територіальній громаді право забороняти нове будівництво, щоб запобігти можливості побудувати об’єкт, який міг би порушити безпеку їх життєдіяльності. Крім того, громадяни, інтереси яких ущемлені планом забудови, можуть звернутися до адміністративного суду і домогтися так званого «контролю норм». Однак, згідно із положеннями Кодексу законів об’єднаної Німеччини про будівництво допущені помилки в проектуванні можуть бути оскаржені лише протягом року після прийняття громадою плану забудови.

Більше половини змісту Кодексу складають норми, що визначають компетенцію тих чи інших органів в цій сфері, види компенсацій за шкоду заподіяну порушенням встановлених вимог при плануванні чи забудові, в тому числі і за шкоду життю і здоров¢ю громадян .

У французькому законодавстві правові норми, за допомогою яких здійснюється правове регулювання забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст мають наступні галузеві спрямування: законодавство в галузі територіального планування і розвитку міст, дорожнє законодавство та законодавство в галузі інженерної інфраструктури і охорони навколишнього середовища.

Основоположним нормативно-правовим актом в сфері забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст виступає Містобудівний Кодекс Франції, прийнятий в 1989 році. Вищевказаний кодекс складається з двох томів: “Загальні правила благоустрою та містобудування” та “Регламентаційна частина”, кожен з яких містить відповідні книги. Привертає увагу той факт, що основними видами містобудівної документації у Франції є директивна схема, схема сектора (як частина директивної схеми) та план зайнятості землі. В кожному з цих видів містобудівної документації, безперечно, містяться вимоги, дія яких спрямована на забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст.

Так, наприклад, Директивна схема Франції містить окремий розділ присвячений охороні довкілля і безпеці проживання населення на території Франції. Крім того, згідно із положеннями книги 3-ої тому 1-го Містобудівного кодексу Франції передбачено складання плану благоустрою зони, що являє собою частину плану зайнятості землі, а отже, одночасно виступає підвидом містобудівної документації. Зокрема, благоустрій передбачає обов’язкові заходи з озеленення територій відповідних зон міста, визначення і затвердження місць складування сміття в містах тощо.

В другому томі Містобудівного Кодексу Франції, який має назву “Регламентаційна частина», містяться більш детальні правові вимоги щодо змісту містобудівної документації. Так, наприклад, у відповідності із положеннями книги 1-ої тому 2-го Містобудівного Кодексу Франції під назвою «Загальні правила містобудування» встановлюються обмеження щодо розміщення житлових та громадських будівель у містах з урахуванням інсоляції, нормуються відстані від нової забудови до існуючих споруд та встановлюються правові вимоги щодо щільності забудови міст тощо. На думку дисертантки, перераховані вище правові заходи спрямовані саме на забезпечення безпеки життя та здоров’я людей у плануванні та забудові французьких міст.

Цікавим з позицій забезпечення екологічної безпеки містобудівної діяльності є правова вимога книги 1-ої тому 2-го Містобудівного Кодексу Франції щодо обов’язкового визначення при розробці Директивної схеми Франції основних напрямків розвитку території Франції, серед яких зокрема, виділяються наступні: сталий розвиток міст і забезпечення безпечних умов життєдіяльності населення, збереження природних ресурсів, захист територій від небезпечних процесів природного та антропогенного характеру тощо.

У відповідності із нормами Директивної схеми забезпечується рівновага між розвитком міста та його екологічним станом, збереженням ландшафтів, що базується на врахуванні розроблених державних програм. Пояснювальна записка до Директивної схеми Франції містить аналіз стану навколишнього природного середовища і перспективи розвитку території. Деталізація планування території на регіональному рівні у Франції відбувається шляхом розробки схеми сектора (секторальної схеми), складової частини Директивної схеми, яка враховує її вимоги, але деталізує їх на рівні відповідного регіону .

Для законодавчої бази Сполучених Штатів Америки, як країни, що належить до англосаксонської правової сім’ї, характерна відсутність загальнодержавного містобудівного кодексу. Американські містобудівні кодекси є регіональними і мають на меті, зокрема, захист охорони здоров'я населення, забезпечення безпеки і добробуту громадян. Вони базуються на концепції національної безпеки та прийнятих стандартах. Обов’язкові містобудівельні стандарти, в першу чергу, спрямовані на забезпечення безпеки життєдіяльності жителів міст.

Особливістю стандартизації в США є те, що стандарти не мають сили закону, але разом із цим, широко застосовуються в кодексах і інших нормативно-правових актах. Право видавати стандарти належить багатьом організаціям, як приватним так і публічним, від урядових департаментів і агенцій до професійних спілок і груп. Найбільш широко у будівництві застосовуються стандарти, прийняті Американським національним інститутом стандартизації (ANSI), Національною асоціацією протипожежного захисту (NFPA), Американською спілкою якості матеріалів (ASTM). Наприклад, прийнятий NFPA стандарт безпеки життєдіяльності залучений до багатьох кодексів штатів та місцевих містобудівних кодексів .

Крім того, в США створена урядова агенція захисту навколишнього середовища, яка в 1970 році видала спеціальний акт щодо стандартів безпеки і здоров’я при здійсненні будівництва (OSHA) . Цей акт регулює специфічні питання забруднення атмосферного повітря, захист від шумового впливу, радіаційну безпеку, санітарне благополуччя, протипожежний захист, порядок поводження з відходами, газами, пальним та їх зберігання.

Здійснений дисертанткою аналіз свідчить, що в законодавстві досліджених зарубіжних країн містяться вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки при здійсненні містобудівної діяльності, які мають відповідний рівень систематизації, властивий правовій системі тієї чи іншої держави, що на нашу думку, надає більшої ефективності механізму реалізації цих норм.

Література

1.  Фролов М.О. Правові аспекти екологічного ризику : автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.06 «3емельне право; аграрне право; екологічне право: природоресурсове право» / Фролов Максим Олександрович – К., 2001. –20 с.

2.  Фролов М.О. Правові проблеми удосконалення нормативів екологічної безпеки у контексті концепції екологічного ризику // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. – 2000. – Випуск 37. – С. 42-46. – (Серія «Юридичні науки»).

3.  Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении / Халфина Р.О. – М.: Юрид. лит., 1974. – 352 с.

4.  Хилько М. Екологічна політика / Хилько Микола Іванович. – К. : Абрис, 1999. – 363 с.

5.  Шевчук В.Я. Екологічний аудит: Навколишнє природне середовище. Екоменеджмент. Екостандарти. Підприємство. Стратегія. Екологічна безпека. Конкурентоспроможність. Екопідприємництво: [підруч. для студ. вищ. закл. освіти, що навч. за спец. «Екологія та охорона навколишнього середовища»] / В.Я. Шевчук, Ю.М. Саталкін, В.М. Навроцький. – К.: Вища шк., 2000. – С. 53.

6.  Шеляженко Ю. Епіцентр беззаконня / Шеляженко Ю. // Громадський захисник. – 2005. ‑ № 48. – С. 5-6.

7.  Организационно-правовые вопросы / Шемшученко Ю.С. –К.: Наукова думка, 1981. ‑ 303 с.

8.  Шемшученко Ю.С. Человек и его право на безопасную (здоровую) окружающую среду / Шемшученко Ю. С. // Государство и право. – 1993. – № 10. – С. 120-125.

9.  Шемшученко Ю.С. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды / Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. – К.: Наукова думка, 1978. – 279 с.

* Як зазначалося дисертанткою вище система чинного законодавства України в сфері забезпечення екологічної безпеки містобудівної діяльності є різновидом регулятивно-стимулюючих державно-правових засобів, що входять до механізму правового забезпечення екологічної безпеки у плануванні та забудові міст України.