Для России, оценивая среднесрочную перспективу, финансовые меры более предпочтительны. Дополнять их можно характерным для современного ТЭК России совместным государственным участием в инвестиционных проектах. Тем самым будет снижено бремя рисков для частных инвесторов [2, с. 44].

Отдельное место занимает механизм соглашений о разделе продукции: с одной стороны это признанный в мировой нефтегазовой отрасли инструмент привлечения инвестиций, в России уже есть и законодательная база в этой сфере, и реальная практика реализации СРП-проектов, с другой – эта практика показывает, что режим СРП страдает от множества юридических и административных «болезней». Более того, в нашей стране фактически нет идеологического и политического обоснования применения СРП. Этот режим не имеет определенного места в приоритетах государственной политики в энергетике. В случае нашей страны можно говорить о неудачном опыте трансплантации особого института и СРП как его частного случая – в российскую действительность [22, c. 14].

Во всех проектах, реализуемых на условиях раздела продукции, остро стоит проблема взаимодействия между федеральными и региональными органами исполнительной власти в процессе принятия инстанциями различных уровней согласованных оперативных решений. Реализуемый принцип «двух ключей» (требуемое одобрение проекта в центре и в субъекте Федерации) на практике может приводить к напряженности во взаимоотношениях между регионами и федеральным центром, что осложняет деятельность инвесторов.

Применяемый принцип «совместного ведения» между центром и регионами очевидно должен уступить место принципу разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти [23, с 70].

Нерешенной проблемой для всех уровней власти в области СРП является межбюджетное распределение регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти). По проектам «Сахалин-1», «Сахалин-2» и Харьягинское месторождение данные платежа были установлены в соответствие с законом «О недрах» от 1992 г. В его редакции на момент заключения соглашений. При этом ни в одном из этих трех соглашений о разделе продукции пропорции межбюджетного распределения платежей не были установлены.

В связи с тем, что 1 января 2002 г. Регулярные платежи за добычу полезных ископаемых заменены единым налогом, возникла проблема с взиманием текущих платежей по роялти, заключающаяся в определении хода бюджетной классификации для их зачисления и пропорций межбюджетного распределения. Действующее в настоящее время бюджетное законодательство, в том числе Бюджетный кодекс РФ, не содержит каких-либо особенностей для зачисления и распределения платежей по роялти.

Для решения проблемы межбюджетного распределения регулярных платежей за добычу требуется внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ и в Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификацииРоссийской Федерации».

Мешают дальнейшей реализации СРП также неурегулированность вопросов по возврату инвестору оставшейсясуммы налога на добавленную стоимость. По упомянутым проектам («Сахалин-1», «Сахалин-2», разработка Харьягинского месторождения) задолженность инвесторам со стороны российского государства составила 60 млн. долл. Она связана с ранее принятыми на себя государством обязательствами по возврату инвестору средств, затраченных им на уплату налога на добавленную стоимость [24].

Налоговый Кодекс РФ не отражает в должной мере специфики СРП. Не урегулированы требования к налоговой регистрации, возникающие в каждом из регионов в отношении инвестора, являющегося оператором СРП, и остальных инвесторов, и связанный с этим вопрос учета затрат разных налогоплательщиков и их отчетности. Актуальной проблемой является вопрос консолидации выручки и затрат инвесторов в тex случаях, когда они являются участниками нескольких СРП. Учету и обоснованию затрат по проектам мешает несопоставимость систем бухучета используемого иностранным инвестором (оператором соглашения) и российской стороной. До сих пор не утверждены формы налоговой и бухгалтерской отчетности для иностранных участников СРП.

Также не определен порядок таможенного оформления «разделенной» и вывозимой продукции. В то же время в действующих соглашениях, оказались не в полной мере учтены интересы не только иностранного инвестора, но и государства [23, c. 72].

Нельзя не признать, что потери российской стороны связаны, прежде всего, с неудачным правовым регулированием договорных отношений, содержащимся как непосредственно в соглашениях «Сахалин-1» и «Сахалин-2», так и в большинстве нормативно-правовых актов, имеющих отношение к данной сфере.

Так, неоднозначную реакцию у специалистов вызывают параметры раздела продукции по сахалинским проектам (ставки роялти: 6 и 8%, шкалы раздела прибыльной продукции и величины «кост-стоп» (100%) – относительно более выгодные для инвестора). Характерно, что в ходе переговоров обсуждались различные варианты, но российская сторона в итогепошла на уступки именно по этим(ключевым) параметрам соглашения, в качестве компенсации выторговав для себя наглядную и внешне эффектную схему получения многочисленных бонусов – разовых и сравнительно небольших выплат, достоинство которых в их прогнозируемости и быстроте «утилизации». К тому же большинство выплат инвестора (включая дополнительные разовые выплаты на развитие о-ва Сахалин), сделанных им в виде уступок, оказались включены в возмещаемые затраты, то есть явились формой кредита для государства.

Сравнительные выгоды сторон иллюстрирует соотношение суммарных потерь и выигрышей в ходе переговорного процесса по «Сахалину-2». Переговоры шли по 10 параметрам. Инвестор уступил и пошел на компромисс по 7 параметрам и лишь по 3 настоял на своем. Однако по ycтупленным семи позициям его потери составили 175 млн. долл., в то время какпо трем удержанным позициям его выигрыш составил 3,3 – 4,1 млрд. долл., т.е. больше в20 раз. Государство же, согласившись понизить ставку роялти до минимально возможного значения с 12 до 6%, только по этому одному пункту потеряло 1,5 – 2,0 млрд. долл. возможных прямых поступлений в бюджет, что может рассматриваться как колоссальная упущенная выгода [23, с. 73].

Кроме того, по проекту «Сахалин-2» до достижения рентабельности в 17.5% раздел продукции будет происходить в пропорции один к девяти в пользу инвестора, а после достижения этой планки формула раздела изменитсяодин к одному. Однако превышения данного порога рентабельности по проекту может и не произойти. Из-за того, что работы ведутся в условиях тяжелой ледовой обстановки и неразвитой транспортной инфраструктуры, что предопределяет значительный объем возмещаемых инвестору расходов, существует вероятность, что иностранный инвестор не сможет увеличить уровень рентабельности проекта.

Как отмечают С. Богданчиков и А. Перчик, уступки, которые были допущены при формировании финансовых условий СРП «Сахалин-2», оказали влияние не только на снижение доходов государства, но и создали весьма нежелательный прецедент, которым могут пользоваться другие инвесторы при ведении переговоров с государством. Действительно, фактор прецедента имеет большое значение для практики СРП, т. к. инвестором во время переговоров обычно выбирается некий ориентир, подыскивается подходящий пример для обоснования своих претензий.

В памятке инвестору, разработанной специально для американских нефтяных компаний, собирающихся вести свои дела в России, прямо указывается, что «принимая во внимание этот проект («Сахалин-2») следует запрашивать такой же 100%-й предел возмещаемых затрат и рассматривать его как абсолютный прецедент, т.е. нежелательно идти на уступки в этом вопросе».

Имеются и другие последствия поспешной и недостаточно тщательной проработки экономических условий первых соглашений. Так, из трех проектов CPП только в одном – «Сахалин-1», предусмотрено формирование ликвидационного фонда. В то же время проблема ликвидации промышленных объектов по истечении срока их эксплуатации, особенно на крупных месторождениях в мировой практике стоит весьма остро: необходимые средства на подобные работы могут исчисляться сотнями миллионов долларов. В соглашении по Харьягинскому месторождению предусмотрены отчисления на «восстановления мест работы», однако ничего не сказано о функционировании накопляемого фонда [23, c. 74].

Комплексная проверка исполнения упомянутых Соглашений, предпринятая Счетной палатой РФ в 2002 г., результаты которой зафиксированы в специальном ответе, выявила недостаточную обоснованность экономических параметров соглашений. По заключению аудиторов в договорах были недостаточно учтены интересы государства в вопросах недропользования, государственного контроля, учета, экологии и др. Данные отчета выявили, в частности, крайне низкую эффективность государственного контроля над исполнением соглашений, а также весьма своеобразную систему учета и контроля затрат, практикуемую в Соглашениях.

Также в результатах проверки 2002 года подчеркивается, что: «При реализации Соглашений «Сахалин-1» и «Сахалин-2» отсутствует не только нормативное ограничение возмещаемых затрат и согласование с инвестором перечней возмещаемых и невозмещаемых затрат, но и утверждение годовых отчетов об исполнении программ работ и смет затрат и последующий государственный контроль за их (годовых программ и смет затрат) исполнением. В состав затрат включаются все расходы компании консорциума и родственных ей организаций без ограничения. [25]

Отмечается, что работа уполномоченного государственного органа (УГО) по проекту «Сахалин-1» сКонсорциумом «подтверждается толькоперепиской», а отсутствие в составе данной структуры представителей Минфина, федеральных налоговых органов, и иных специалистов, владеющих практикой в области бухгалтерского учета и финансово-экономической деятельности, привело к тому, что спустя три года с даты вступления Соглашения в силу не решены проблемы определения состава возмещаемых затрат.

При этом содержательная деятельность УГО – «Сахалин-1» характеризуется следующим образом: «Данный, орган предоставил Консорциуму возможность представлять сметырасходов и годовые отчеты в укрупненных показателях, вести учет на английском языке и не проводить аудиторские проверки». Как резюмируется в отчете: «Смету расходов, представленную в таком формате, проанализировать по основным направлениям, предложенным программой проверки, не представляется возможным». В то же время, согласно п. 6.2. Соглашения, государство имеет доступ ко всем бухгалтерским документам для проведения ревизии при инспекции только в течение двух лет после окончания календарного года. При неиспользовании права своевременной проверки возмещаемые затраты инвестора, отраженные в отчетах считаются автоматически принятыми. В то же время значительные суммы возмещаемых затрат при отсутствии каких-либо норм ведут к снижению рентабельности проекта, и соответственно, проблематичности получения ожидаемого налога на прибыль [23, c. 75].

В 2002 году было установлено, чтоДепартаментом по освоению минерально-сырьевых ресурсов континентального шельфа администрации Сахалинской области не выработано с налоговыми органами Сахалинской области ни одного совместного документа по вопросам правильности определенияналогооблагаемой базы при исполнении по проектам «Сахалин-1» и «Сахалнн-2».

В ходе проверки выполнения недропользователем своих обязательств по освоению участков недр, и добычи нефти, установлено, что сроки реализации действующих СРП в отношении освоения ими капиталовложений, проведения разведочно-поисковых и других работ оказались значительно выше проектных, что увеличивает срок освоения месторождений.

В заключение резюмировано, что со стороны Правительства РФ фактически отсутствует контроль как за выполнением экономических условий Соглашений о разделе продукции «Сахалин-1», «Сахалин-2», так и непосредственно за учетом добытого углеводородного сырья, притом, что «финансово-хозяйственная деятельность оператора проекта исключает возможность ее объективной оценки». В результате отсутствия необходимой информации, аудиторам не удалось, прояснись для себя ключевой вопрос: какова (на основании представленных документов) доля затрат недропользователя по проекту, подлежащих компенсационному возмещению государством [23, c. 76].

Приходится констатировать, что государство в очередной раз оказалось неподготовленным к приходу иностранного капитала – не только в плане создания адекватной институционально-правовой среды, – оно оказалось слабее инвестора с точки зрения подготовки реальных проектов. Если обычно государство в сфере экономики играет роль регулятора наиболее общих условий ведения бизнеса, занимая независимую позицию арбитра, в рамках экономнко-правовой конструкции СРП, государственные органы выступают непосредственно одной из сторон договорных отношений, участвуя в выработке конкретных параметров соглашения. Характерной особенностью режима СРП, является особая значимость механизмов государственного контроля над финансовой деятельностью инвестора по сравнению с общепринятым налоговым режимом. Это связано с тем, что спецификой механизма СРП является установление параметров раздела продукции применительно к каждому отдельному месторождению, что не только значительно расширяет подконтрольную сферу деятельности, но и усложняет саму процедуру контроля, делая ее предельно индивидуализированной. При этом доходы государства при реализации проекта в рамках СРП в гораздо большей степени зависят от объема осуществляемых инвестором затрат, чем для случая обычной предпринимательской деятельности. Доля прибыльной продукции, поступающей в распоряжение государства, является основным (помимо роялти) источником бюджетных поступлений. При увеличении затратной составляющей проекта, соответствующая сумма должна быть возмещена инвестору из компенсационной продукции и, следовательно, на такую же сумму происходит уменьшение прибыльной продукции.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14