В некоторых парламентских системах действие принципа коллективной ответственности жестко ограничено. Так, в итальянской конституции признается важность принципа коллективной ответственности; однако, на практике его реализация ограничена тем, что в Италии действует "министерское правительство". Координация политики, проводимой отдельными министерствами и ведомствами, очень слаба; типичная форма взаимоотношений - конфликт. Главная проблема состоит в том, что парламентские партии чрезвычайно сильно раздроблены на фракции, которые стремятся "колонизировать" ( т. е. подчинить своему влиянию) различные министерства.

Соглашение о коллективной ответственности наименее действенно в Нидерландах, где существует частичное разделение законодательной и исполнительной властей. Министры могут не заседать в парламенте( ?); многие из них вообще не имеют парламентского опыта и пришли в правительство из университетов, различных сфер производства или являлись прежде гос. служащими. Голландское правительство не ориентировано на достижение коллективной солидарности, кабинет является многопартийной коалицией, которая вырабатывает соглашения с разделом сфер влияния.

Конституция Германии признает приоритет принципа иерархии над коллегиальностью правительства. Ответственность перед Бундестагом реализуется через пост канцлера. Он отвечает перед парламентом, а министры отвечают перед ним. Сильная позиция высшего лица исполнительной власти определена Конституцией ФРГ (ст. 67 Основного закона). Бундестаг может выразить федеральному канцлеру недоверие только тем, что он ( бундестаг) выбирает большинством голосов своих членов его преемника и обращается к федеральному президенту с просьбой освободить федерального канцлера от его обязанностей. Федеральный президент обязан принять просьбу и назначить вновь выбранного канцлера; при этом между запросом и выборами (утверждением) должно пройти (не более) 48 часов. Основной закон закрепил эту форму вотума недоверия для того, чтобы бундестаг не мог в одностороннем порядке сменить правительство, не беря на себя ответственности за формирование нового федерального правительства. Вотум недоверия не может быть вынесен в отношении отдельных министров. Объявляя о своем недоверии, бундестаг должен быть в состоянии сформировать новое правительство. Тем не менее, в федеральном правительстве весьма слабо выражен принцип коллегиальности. Министры стараются не обсуждать решения других министров, многие положения принимаются безо всякого обсуждения. Министры руководят своими министерствами и ведомствами, сообразуясь с политической линией, которую проводит канцлер. Однако, на практике канцлер обычно считается с профессионализмом министров. Будет преувеличением говорить о "канцлерской демократии", однако, его кабинет, безусловно, более иерархичен и менее демократичен, чем, например, в Великобритании.

Доктрина коллективной ответственности скрывает, до какой степени процесс принятия решений раздроблен на множество автономных процессов того же рода в большинстве стран, где принят "кабинетный" принцип функционирования исполнительной власти. С увеличением правительства, естественно, растет и число министров. Так, в Канаде кабинет в 1987 г. достиг 40 человек, что можно отчасти объяснить давлением со стороны различных регионов и языковых групп, которые требовали своего представительства в правительстве. В других странах кабинет не превышает 20-25 членов правительства, что делает его более управляемым. Однако, это означает исключение некоторых министров из числа членов кабинета и более активное использование комитетов при кабинете. Например, в Австралии работают девять комитетов; три из них - координационные и три - функциональные. В большинстве стран значительная часть решений лишь сообщается полному составу кабинета для ратификации, готовятся же и принимаются они в этих комитетах. Так, в Австралии решения, подготовленные комитетами при кабинете министров, лишь оглашаются на заседаниях кабинета для утверждения их премьер-министром. "Кабинетный" стиль управления стал, по существу, управлением с помощью кабинетной системы, решающая часть которой - комитеты.

Однако, хотя доктрина коллективной ответственности кабинета не всегда влияет на реальный процесс принятия решений, регулярные собрания кабинета все же имеют важное значение для координации действий правительства. Кабинет может играть роль арбитражного суда для разрешения спорных вопросов и конфликтов между министерствами. Ответственность перед законодательной ветвью власти также присуща именно кабинетам, особенно, - в законодательных собраниях, работающих в "Вестминстерском стиле". В сравнении с президентскими системами американского типа парламентские системы с кабинетами лучше приспособлены для координации основных направлений политики.

4.3. Правительство и парламент.

Основа существования и функционирования исполнительной власти в парламентских системах - зависимость двух ветвей власти друг от друга. Кабинет (совет министров) избирается из числа членов парламента (законодательного собрания) и полностью ответственен перед парламентом. Правительство находится у власти ровно столько, сколько оно сохраняет доверие законодательного собрания. Если это доверие подорвано (например, парламент принимает вотум недоверия правительству), правительство обычно подает в отставку.

Возможны два варианта отношений между парламентом и исполнительной властью: принцип доминирования кабинета и принцип доминирования парламента. В целом правительство использует различные процедурные аспекты (способы) для регулирования деятельности парламента. Иногда правительство контролирует формирование повестки дня законодательного собрания; в большинстве случаев премьер-министр может выразить недоверие законодательному собранию прежде, чем истечет срок его полномочий. Но это - обоюдоострая процедура, т. к. только парламент может оценить деятельность премьер-министра. На практике на стабильность исполнительной власти в наибольшей степени влияют партийные фракции.

Принцип доминирования кабинета проявляется в том, что исполнительная власть поддерживается дисциплинированным большинством законодательного собрания, как это происходит в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии. Кабинет в этом случае может контролировать как исполнительные органы власти, так и легислатуру. До тех пор, пока высшее руководство (кабинет) имеет поддержку парламентского большинства, система доминирования кабинета обеспечивает согласованные действия правительства, как с точки зрения законотворчества, так и с точки зрения выработки и реализации основных направлений политики. Правительство, основанное на доминировании кабинета, обусловленном согласованной поддержкой представительных органов власти, обеспечивает непрерывную "скалярную цепь", линию власти от правительства к законодательному собранию и от законодательного собрания к электорату. Выбирая своих представителей в законодательное собрание, люди выбирают тех, кто будет ими непосредственно управлять, т. к. правительство формируется из числа депутатов парламента. Это - так называемый "стиль Вестминстера", для которого характерно также и некоторое противостояние парламента и правительства.

В системах доминирования законодательного собрания или парламента, наоборот, зависимость между избранием депутатов и формированием правительства менее определенна. Когда количество партийных фракций в парламенте чрезмерно велико, процесс формирования правительства и его существование в большей степени зависят от разрешения межпартийных конфликтов и споров в законодательном собрании, чем от результатов выборов.

В Нидерландах, например, средняя продолжительность периода формирования нового кабинета - после выборов или отставки старого кабинета - составляет 86 дней (в качестве рекорда можно привести 1977 г. со сроком 208 дней). Такая система - наилучшее средство для приобретения ненадежного правительства, как это имеет место в Италии и как это было во Франции периода III Республики (1870-1940г. г. ) и IY Республики (1946-1958). Действительно, в послевоенных Нидерландах правительственные кабинеты редко переживали свой 4-летний срок. Но и здесь положение дел зависит не только от стабильного большинства в парламенте. Даже когда партийная система чрезвычайно дробная, как это имеет место в Нидерландах и скандинавских странах, там все же не наблюдается такой нестабильности, как в Италии.

4.3. Премьер-министры и кабинет.

Парламентская система организации исполнительной власти вызывает напряжение между принципами коллегиальности и иерархии, между коллегией министров ( которые являются равными среди равных) и высшим лицом исполнительной власти, обладающим иными полномочиями. Насколько сильны премьер-министры по сравнению с другими представителями исполнительной власти?

Одна крайность - это Индия 1975-77 г. г. - периода "чрезвычайных полномочий". Фактически Индира Ганди являлась диктатором. Другая крайность - Франция периода III Республики, где премьер-министры, появлявшиеся в результате министерской чехарды, однажды были названы "эфемерными и мешающими работе призраками". Власть премьер-министра зависит от комплекса взаимосвязей между отдельными лицами, партиями и конституцией. В общем, власть премьер-министра над кабинетом министров имеет тенденцию увеличиваться, хотя различие между ролью и властью премьер-министра в парламентской системе и ролью и властью президента, избранного прямым всеобщим голосованием, остается фундаментальным. Контроль за назначением на должность является главным источником власти в любой обстановке. В какой мере премьер-министр может формировать кабинет, подбирать кандидатуры для своих министерских "команд". Права назначения на должности, присущие премьер-министру Великобритании, достаточно велики. Хотя британский премьер-министр зависит от баланса сил в парламенте, тем не менее он может формировать правительство по своему выбору, исходя из способностей и таланта членов правящей парламентской партии. И лишь несколько высокопоставленных фигур имеют такой статус или опыт, который придает им особое значение. Они могут отказаться от предложенной должности.

Британский премьер-министр уделяет много внимания назначениям и на менее значительные должности. По мнению экс-министра труда Джеральда Кауфмана (1980), "если премьер-министр делает вам предложение и вы не находитесь в исключительно влиятельной позиции, берите то, что вам предлагают или будьте готовы вернуться на последние парламентские скамьи. Найдутся десятки желающих взять то, от чего вы отказываетесь".

В других странах, принявших английскую парламентскую модель, премьер-министры обычно имеют меньше свободы в назначениях на различные должности ( см. пример 1). В Канаде премьер-министры должны обеспечивать в кабинете адекватное представительство различных провинций; министры защищают интересы своих провинций в той же мере, что и интересы департамента или министерства. В Новой Зеландии парламент очень небольшой. Это означает, что почти все члены парламента, принадлежащие к правящей партии, окажутся на важных постах в органах исполнительной власти. Конституция ФРГ свидетельствует, что канцлер имеет право подбирать кандидатуры, формирующие кабинет, хотя на практике партийные интересы и, в особенности, коалиционные соглашения ограничивают свободу его выбора.

4.4. Особенности функционирования исполнительной власти взакрытых обществах (коммунистический режим).

Несмотря на то, что коммунистическая идеология основана на идее равенства и в качестве идеала провозглашает общества, где власть принадлежит большинству, в реальной истории этот режим проявил себя как авторитарный, где власть принадлежит коррумпированной бюрократии. Одна из наиболее характерных черт таких режимов - наличие культов личности. В Советском Союзе существовап культ личности Сталина, в Китае - Мао Цзэдуна и Дэн Сяопина, во Вьетнаме - Хо Ши Мина, в Югославии - Иосипа Броз Тито, в Румынии - Чаушеску, в Северной Корее - Ким Ир Сена. Наиболее прочным оказался культ личности Ким Ир Сена в Северной Корее. Эта черта коммунистических режимов составляет основу формирования исполнительной власти. Для такого типа государственного управления характерно стремление предотвратить политические изменения, не допустить инноваций. Изменения в политике допускались лишь тогда, когда они не угрожали власти и престижу политического лидера. Оппозиция не допускалась, политические противники уничтожались.

Другой характерной чертой коммунистических режимов является кризис преемственности. В странах, где он господствовал, отсутствовал разработанный, имеющий правовое обеспечение процесс преемственности. Это наиболее ярко проявлялось после смерти очередного лидера, но обычно бывал еще и "предсмертный" кризис. Проблема заключалась в том, что довольно часто правящий лидер ( Ленин, Мао, Тито, Кастро) воспринимался как герой-основатель государства, приведший правящую партию к власти революционным путем. Но для следующего, постреволюционного, поколения было весьма трудно придерживаться выработанного их предшественниками понятия о легитимности власти, т. к. оно не было укоренено в традиции. Новые лидеры могут объявить себя преемниками прежних. Но тогда они должны придерживаться прежнего политического курса, а это может быть пагубно для экономики и для государства в целом. С другой стороны, новые лидеры могут объявить себя новаторами, ниспровергателями старых кумиров, реформаторами политического курса. В этом случае вина за все сбои в работе государственного механизма ложится на прежних кумиров, они обвиняются во всех грехах. Новый лидер объявляет себя человеком, который может вывести страну из тупика, разрешить все наболевшие проблемы и преодолеть кризис. Но эта стратегия толкает к крайностям, она может подорвать идеологические основы государственности. Отчасти в этом лежит причина столь быстрого падения КПСС и распада СССР после провозглашения курса на перестройку и гласность. Как выразился один из ближайших советников Горбачева, его попытки спасти КПСС в 1991 г. выглядели как размышления на тему о том, "как лучше приготовить чай для мертвеца".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43