Признание специфического характера деятельности местных органов самоуправления помогает объяснить те ограничения, ко­торые налагаются на нее центром:

"Во-первых, функции социального потребления всегда вто­ричны по отношению к функциям социального инвестирования, по­скольку последние жизненно необходимы для поддержания условий, в которых может продолжаться производство. Во-вторых, демокра­тическая подотчетность местному населению обязательно ограни­чивается корпоратистской стратегией в центре. В-третьих, иде­ология социальных потребностей вторична в капиталистическом обществе по отношению к идеологии частной собственности".

Сущность критики концепции дуалистического государства можно свести к следующим аргументам:

1. В реальной жизни нередко достаточно трудно разделить ориен­тировано ли то или иное вмешательство государства на производ­ство или на потребление. Например, образование может рассмат­риваться как социальное инвестирование в человеческий капитал и одновременно коллективное потребление.

2. Возникает вопрос, насколько правомерно утверждение о том, что функции предопределяют уровень и тип политики, связанной с их осуществлением. Опыт показывает, что политика социального инвестирования может осуществляться более открыто и сознатель­но, если люди, принимающие решения, привержены этому полити­ческому стилю.

3. Вызывает критику тот факт, что данная теория сфокусирована на проблемах внешней среды местных органов управления, практи­чески не затрагивая вопрос о чиновниках, которые осуществляют эту деятельность.

Следует отметить, что концепция дуалистического государства особенно популярна среди ученых и политиков соци­ал-демократической ориентации и в значительной степени отража­ет основное противоречие, с которым традиционно сталкиваются социалисты, вырабатывая свое отношение к местному самоуправлению.

С одной стороны, социалистический идеал ориентируется на максимальное вовлечение людей в процесс общественного планиро­вания, а это может быть реально достигнуто только через расши­рение рамок местной автономии. С другой стороны, перераспреде­лительная направленность социальной политики диктует необходи­мость внедрения общих стандартов, что возможно только через проведение достаточно жесткой общенациональной политики и ком­пенсации региональных различий из центра.

В основе четвертой концепции местного самоуправления, ба­зирующейся на теории социальных отношений, лежит неомарксистский взгляд на современное капиталистическое государство. На­иболее полно эта концепция нашла свое отражение в работах С.Дункана и М.Гудвина. Сущность ее сводится к следующему.

Местное самоуправление играет роль двойного правительства. Оно представляет местные интересы, различающиеся в зависи­мости от местности, неся в то же время ответственность за по­литику, определяемую на общенациональном уровне. Оно выступает и действует исходя из доминирующих местных интересов, но огра­ничено в своих действиях необходимостью выступать в роли мест­ного исполнителя решений, принимаемых центральным правительст­вом. На общенациональном уровне наибольший вес имеют крупные финансовые и промышленные интересы. Местные органы власти мо­гут быть вынуждены интерпретировать общенациональную политику как справедливую и отвечающую необходимости общественного развития. В равной степени местные власти должны искать способы представлять проблемы таким образом, чтобы это отвечало ожида­ниям доминирующих местных интересов. Эта напряженность лежит в основе конфликта между центром и местными органами. "Интерп­ретирующая" и "представительная" роли местных органов власти варьируются в деятельности местного самоуправления в различных местностях. В некоторых из них доминируют интересы местных землевладельцев, в других - решающее влияние на местные власти могут иметь группы рабочего класса. Это различие отражает не­равномерность социального и экономического развития капитали­стического общества. Местные органы власти приобретают свойст­венные им черты под влиянием характерных для них социальных отношений и баланса классовых, этнических и культурных сил. Естественно, что и политика, проводимая органами местного са­моуправления должна соответствовать изменениям в местной соци­альной базе. По мере возрастания скорости социально-экономических изменений местное самоуправление оказывается брошенным в водоворот идеологических сражений и может возник­нуть идеологическое противостояние между центром и местными властями, выдвигающими альтернативные стратегии.

Критики данной концепции указывают, что в данном случае прослеживается склонность к преувеличению местной ориентации граждан, поскольку подчеркивается доминирование местного опыта в определении своих приоритетов в политическом процессе. Такая точка зрения плохо соответствует реальности, свидетельствующей о значительном влиянии неместных факторов в местных выборах и мощных политических партий и средств массовой информации на общенациональном уровне.

Вызывает возражение как некритическое и детерминистское и утверждение, что местные власти отражают местные интересы, а центр всегда озабочен интересами финансового и промышленного капитала. Достаточно вспомнить, что основные социальные рефор­мы, послужившие основой для государства всеобщего благоде­нствия, которые, естественно, ассоциируются с интересами нека­питалистических групп, проводились по инициативе и под руко­водством центральных правительств.

Вызывает определенную озабоченность и концентрирование внимания главным образом на вопросах идеологии. На практике это нередко приводит к тому, что к практической работе по пре­вращению идей в реальность относятся с определенной небрежно­стью или недостаточно продуманно. Подводя определенный итог теоретическим дискуссиям, можно сказать, что, несмотря на то, что каждая из концепций имеет свои ограничения и слабые сторо­ны, все они вносят свой вклад в лучшее понимание специфики ме­стного самоуправления и местного политического процесса.

Большинство специалистов подчеркивает сравнительно открытый, плюралистический и сознательный характер местного самоуп­равления. Все четыре концепции отмечают, что деятельность местных органов власти отвечает определенным местным интересам, признавая в то же время, что конкуренция в сфере предоставления жителям базовых услуг не совершенна, и что доступ к членам советов и чиновникам, представляющим местную власть, не в рав­ной мере открыт для всех.

Наиболее серьезная критика в этом плане исходит от сто­ронников теории общественного выбора, которые подчеркивают ис­ключение из процесса влияния на местные органы власти неорга­низованных групп, таких как налогоплательщики и люди с фикси­рованными доходами. Но даже они признают возможность мобилиза­ции и организации таких групп. Сторонники других концепций считают, что несовершенства в этом плане сравнительно незначи­тельны и могут быть исправлены путем смещения фокуса деятель­ности местных организаций политических партий, членов советов и чиновников или благодаря тому, что они будут адекватно ре­агировать на изменения в социально-экономическом состоянии ме­стной общины.

Необходимо отметить, что для трех из четырех рассмотренных концепций основная проблема, стоящая перед местными орга­нами власти, это давление со стороны центрального правительст­ва, действующего под влиянием интересов, порой противостоящих местным интересам. Локалистская концепция, концепция дуалисти­ческого государства и социальных отношений утверждают, что ме­стное самоуправление находится под постоянной угрозой подавле­ния со стороны центрального правительства.

Для сторонников концепции общественного выбора главная проблема местного самоуправления заключена не в центральном правительстве, а в нем самом. Они считают, что сильное центра­лизованное государство необходимо для того, чтобы заставить местные органы власти проводить реформы. Их точка зрения за­ключается в том, что местное самоуправление недостаточно чутко реагирует на потребности времени, не предоставляет своим жителям реальной возможности выбора, слабо отзывается на нужды по­требителей и находится под слишком сильным влиянием профсоюзов и служащих, оказывающих на него постоянное давление исходя из собственных интересов.

ВОПРОС №72.
ОСНОВНЫЕ МОДЕЛИ СИСТЕМ МЕсТНОГО УПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТЫХ ДЕМОКРАТИЙ.

Несмотря на общую приверженность принципам либеральной демократии их интерпретация и реализация в системах местного управления конкретных развитых демократических государств различны. Условно можно разделить существующие в них системы местного управления на три основные группы.

Первую группу (условно ее можно назвать французской) составляют системы местного управления в большей или меньшей степени следующие французской, или наполеоновской модели. В своей наиболее чистой форме органы местного управления имеет конституционный статус, но в плане предоставления услуг обычно зависят от помощи и указания со стороны деконцентрированных центральных агентств, находящихся на местном уровне. Таким образом главный смысл деятельности (и существования) органов местного управления носит по существу скорее политический, чем функциональный смысл - местное управление касается в большей степени общинной идентичности, а не самоуправления.

Конституционно все местные органы одинакового статуса находятся под опекой "общего генерального высшего начальника" - префекта - который осуществляет формальный контроль от имени центральных властей над всей правительственной деятельностью в рамках унифицированной суб-национальной административной территории, объединяющей ряд единиц местного управления.

Необходимо подчеркнуть слово "формальный", относящееся к контролю центра над местами, поскольку ключевая неформальная характеристика наполеоновской модели - тенденция местностей "колонизовать" центральное правительство через ("cumul des mandates") совмещение постов или партийные связи с целью модифицирования власти, сохраняющейся у центра посредством, по крайней мере в тех сферах, где такая колонизация центра имела место. Со значительными вариациями в основных характеристиках такой тип системы местного управления мы находим кроме Франции - в Италии, Бельгии, Испании, Португалии и, в определенной степени, в Греции.

Второй тип системы местного управления может быть определен как английский вариант. В этом случае местные органы власти не имеют конституционного статуса (по крайней мере на национальном уровне), а обычно являются порождением соответствующего законодательного акта, принятого высшим представительным собранием страны (парламентом). Центр однако не осуществляет всеобъемлющих контрольных функций, и его собственные службы на местах на постоянной основе не переплетены с органами местного самоуправления, скорее центральные власти или в федеративных государствах высший уровень управления имеет тенденции изолироваться от местного самоуправления: формально говоря, местные власти таким образом обладают высокой степенью автономии по отношению к центру, когда речь идет о повседневной деятельности, Сочленение отношений между центром и местами, главным образом, носит горизонтальный характер и таким образом центр и местности образуют два различных уровня. Типичным является развитие вертикальных взаимоотношений на узкой секториальной основе, вовлекающих в свою орбиту два уровня секториально специализированных чиновников. В этом случае степень иерархии различна в зависимости от вида услуги и времени. По существу степень центрального контроля имеет тенденцию определяться самим центром. Колонизация центральной исполнительной власти редка и традиция, если не всегда реальность, - беспристрастность и нейтральность в партийном отношении. Английская группа включает кроме Великобритании - Ирландию, Канаду, Австралию, Новую Зеландию и, с определенными оговорками, США.

Третий тип местного самоуправления - это северо- и центрально-европейский вариант. Здесь отношения между центром и местами в широком плане напоминает те, которые существуют в английской модели, особенно в отношении акцентирования функциональных возможностей мест. Но в отличие от английской формы, равный акцент делается на местной демократии ре........е. Другими словами, местные органы власти обычно получают функциональную общую компетенцию над специфическими властными полномочиями, гарантированными законодательными актами. В этом отношении данный тип является наиболее децентрализованным из всех трех и в определенной степени обязан этому прусской традиции Х1Х века. Эта традиция также находит свое выражение в большом значении, которое придается установлению жестких процедурных правил, регулирующих отношения между различными уровнями управления. В этом варианте местное управление имеет и сильный конституционный статус и относительно высокую степень автономности в принятии решений и финансовую независимость. Создается также впечатление, что оно адсорбировало (поглотило) большую часть "личностных", ориентированных на клиента функций государства всеобщего благосостояния, чем местные власти двух других типов. Сердцевину этой группы составляют Норвегия, Швеция и Дания, но большое число других стран, хоть и отличающихся от этой модели по некоторым ключевым моментам, тем не менее также скорее относятся к этой категории, чем к двум другим.

Речь идет в данном случае об Австрии, Германии, Нидерландах (кстати, сюда можно отнести и Японию, поскольку законодательная база ее системы местного управления была смоделирована по прусскому образцу) Таким образом северо- и центрально-европейский вариант представляет наиболее обширную группу западных демократий. Более того, ряд специалистов считает, что этот вариант может послужить моделью будущей системы местного управления, особенно когда идет речь о некоторых странах, относящихся к французской группе, где постоянно уходит в прошлое, и где функциональные возможности местных органов возрастают.4 Более ясной ситуация становится, если мы попробуем свести практические различия в общую сводную таблицу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 43